基于“三圈理论”的决策分析

基于“三圈理论”的决策分析
作者：珞佳
来源：《群众·决策资讯》2016年第02期
“三圈理论”最早由哈佛大学肯尼迪政府学院马克·莫尔教授提出，是公共管理领域的一个基本分析框架，可以用于分析和指导公共决策行为。

理论创建以来在全球产生了很大的影响，关于这一理论的课程成为哈佛肯尼迪政府学院的必修课程之一，也是国内公共管理高级培训亲睐的授课内容。

“三圈理论”的三个圆圈分别代表公共价值、组织能力和公众支持三个要素，其涵义是：任何一项好的公共政策首先要具有公共价值，其次需得到政策作用对象或民众的支持，最后政策的实施者要能提供相应的管理和服务。

只有三圈相交，这项政策才能得到有效执行，达到预期效果。

但在实践中，三圈往往不能完全重叠，会形成如图所示的六个区域。

本文结合现实案例，对这六个区域的含义以及应采取的对策进行解读。

“三圈理论”的框架示意图
一、耐克区
图中的1区，是公共价值、组织能力、公众支持三圈相互重叠的部分，是这三种要素都具备的最佳实施区域。

该类型决策最有可能获得成功，决策者只需放手去做。

因为“放手去做”是耐克公司的口号，故将这一区域称为“耐克区”。

案例：杭州建成世界最大的公共自行车系统
近年来，随着城市化的快速发展和私人汽车保有量的日益增加，城市交通变得越来越拥堵，为市民提供有效的公共交通服务成为很多地方政府面临的一大难题。

2008年5月，杭州借鉴法国巴黎等城市的经验在全国率先推出公共自行车服务系统，并取得较大成功，引起了较为广泛的关注，被称为解决城市公共交通问题的“杭州模式”，为国内诸多城市所效仿。

自2008年5月试运营以来，杭州市的公共自行车服务总体上得到了较好的发展和完善，三年总租用量突破上亿人次，日最高租用量30多万人次。

这是一个“耐克区”的典型案例，具有很明显的公共价值，也深受市民支持，在组织方面由于借鉴了国外成功的经验，也取得了较大的成功。

但这些都是我们能够看到的结果，我们看不到的是，这个项目过程中的每个环节，包括创意、选点、建设、投资、维护、宣传，都需要充足的资源配置和科学组织。

这也意味着，一个好的决策需要领导扮演好多重角色，一是分析师，进行价值判断，选择目标；二是管理者，创造条件，组织实施；三是倡导者，说服他人，取得支持。

只有三种角色的協调统一才能构建出更大面积的“耐克区”。

二、我有一个梦想区
图中的2区是公共价值圈不与组织能力圈、公众支持圈相交的部分，表示决策者判断决策具有公共价值，但组织没有足够的能力推行，而且缺乏公众支持，只能停留在个人梦想的阶段，不能付诸实施。

决策者应该暂时搁置该决策，等到组织能力和公众支持两种要素都具备时再行考虑。

案例：一厢情愿的“黄牛工作会”
某地有个县委书记为了提高该地知名度，促进地方经济发展，提出要召开一个全国性的黄牛工作会议。

他把会场布置在贯通三县的公路边上，下令村民们几天之内要在公路两旁搭建很多牛棚，且每户必须牵一头牛到指定的牛棚里以供上级有关部门参观考察。

很多村民因为家中没有养牛，不得不花钱从外地租，每头牛每天租金10元。

该书记曾说：“关键不是让百姓看到政绩，而是要让领导看到政绩。

”
判断一个决策是否可行，首先要看它是否有公共价值。

在现实生活中，最常见的现象是领导把个人的价值判断和公共价值混为一谈，不能正确区分“我的梦想”和“大家的梦想”。

在这个案例中，“政绩牛棚”是领导个人认为有价值的事情，既对村民没有任何好处，也没有组织实施的能力，这样的决策应该搁置下来。

给我们的启示是，领导要避免个人价值观对决策的影响，应当掌握好公共价值的判断标准。

三、梦想项目区
图中的3区是公共价值与组织能力两圈相交的部分（不含“耐克区”），表示决策既有公共价值，也有足够的组织能力，但因缺乏广泛支持，不能马上实施，只能成为展示和分享的愿景，领导可以通过广泛宣讲其公共价值，争取群众的理解和支持。

案例：一波三折的“平坟复耕”
2012年3月，河南周口市委、市政府发布“1号文件”——《关于进一步推进殡葬改革的实施意见》，轰轰烈烈的“平坟复耕”运动就此拉开帷幕。

关于这次“平坟复耕”的缘由，当地政府给出的解释是为了解决大机器耕作、死人与活人争地的问题。

然而，周口“平坟运动”自实施起就遭到了民众的强烈抵制，许多民众感到自己的感情被伤害。

“平坟复耕”一波三折，2012年11月16日，国务院第628号令要求对《殡葬管理条例》第二十条进行修改。

自2013年1月1日起，违规土葬、乱建坟墓将不再允许民政部门强制平毁。

在“三圈理论”分析框架中，“支持”因素是难点，因而也是工作重点。

对于一个政策方案或计划项目，可能有人支持，有人不支持。

领导者的任务就是要考虑支持者与不支持者之间有效的平衡是什么，努力寻求并实现这种平衡。

在决策过程中经常遇到的是，公众的需求多元，不
同类型不同层次的人群会有不同的利益诉求，沟通的过程不仅是政策宣传解释的过程，更重要的是利益关系协调的过程。

利益关系矛盾处理得好自然赢得各方面支持，如果处理不妥，则有可能引发危机，影响社会稳定，值得决策者高度警惕。

四、风险项目区
图中的4区是公共价值和公众支持两圈相交的部分（不含“耐克区”），表示决策具有公共价值，得到广泛支持，但是组织的能力不足，实施该决策具有一定风险。

案例：好政策为何推行不下去？
2007年，中央政府出台《全国农村沼气服务体系建设方案》，但该项政策在吉林省的执行效果却不尽如人意。

农村沼气建设具有较高的经济效益、环境效益和社会效益，公共价值毋庸置疑，政策也得到了广大农民的支持。

那么，问题到底出在哪里？一是配套政策不完善。

沼气行业是一个产业关联性很强的行业，沼渣沼液处理利用等各方面的协调难度很大。

配套政策的缺失增加了沼气政策的执行难度。

二是资金保障不足。

农村沼气建设的资金来源主要是国债资金、地方配套资金和农民自筹，但农民自筹比例较高，占到了60%左右，一次性较高水平的投入影响了广大农户建设沼气池和使用沼气池的积极性。

做任何事情，只有“意愿”是不够的，必须要“有能力”去做，才能够真正做好；如果缺乏做事情的能力，那么任何决策只能停留在空想或计划阶段，根本无法向前推进。

所以，领导者决策时，一定要进行实施决策的能力评估，确认组织有能力实施某项决策。

在这个案例中，农村沼气建设政策推进不畅，正是在组织环节出了问题。

对这种类型的决策，一方面，领导可以积极进行组织培训，提升组织能力；另一方面，也可以采用创新思路，依靠多元化的利益相关者，引入组织所欠缺的能力资源，弥补组织能力不足的短板。

五、他们的梦想区
图中的5区是公众支持圈不与公共价值圈、组织能力圈相交的部分，表示公众认同出现偏差，决策虽受到广泛支持，但缺乏公共价值，组织也无能力实施，只是公众梦想而不能成为组织行动。

案例：靠什么来拯救你——“僵尸企业”？
某煤炭企业曾经是地方的交税大户，在其发展较好时，能解決当地就业问题，还曾捐资修路、建学校，虽然对当地环境破坏严重，但还是颇受百姓肯定。

然而从2012年开始，煤市低迷持续发酵，煤炭企业惨淡的经营业绩、持续下跌的煤炭价格，让曾经“风光无限”的煤炭企业成为“困难户”。

销售困难，价格下滑，货款回收难，资金极度紧张，拖欠职工工资已经越来越
普遍，形势越来越严峻，企业已经到了苦撑也快撑不下去的地步。

企业负责人希望寻求财政支持，地方政府面临着“救与不救”的决策选择。

这可能是当下很多企业面临的现实境地，如果地方政府选择扶持，就有可能跌入“他们的梦想区”。

企业职工、家属以及当地居民是企业的利益相关者，当然希望政府补贴能帮助企业继续维持下去。

但是，一方面政府没有财力补贴所有“僵尸企业”，另一方面这类企业无经济效益却占用大量资源，降低资源配置效率，与国家、社会整体的公共价值相违背。

如果企业自身不能解决问题而靠政府扶持，问题只可能越来越大。

六、噩梦区
图中的6区是组织能力和公众支持两圈相交的部分（不含“耐克区”），表示决策获得广泛支持，有足够能力，但毫无公共价值，将浪费大量资源，造成很大损失，这种领导决策应该放弃。

由于广泛支持本身可能塑造公共价值，所以真正典型的“噩梦区”领导决策不是特别多，在此不赘述。

熟悉并掌握“三圈理论”对于提高领导能力、改进领导方法、推进科学决策具有积极意义。

值得注意的是，领导决策是一个非常复杂的过程，“三圈理论”只是对这个过程的抽象，在实际运用时一定要看到鲜活的人物事件，具体问题具体分析，切忌照搬滥用，机械化、简单化。