关于我国控制性详细规划工作的若干思考(1)

关于我国控制性详细规划工作的若干思考
作者：朱世圻
来源：《城市建设理论研究》2013年第07期
【摘要】本文主要通过对我国的城市土地利用控制制度与国外法定规划的城市土地利用控制进行比较，如美国的区域规划、德国的地区详细规划、日本的用途地域制等，从法定约束力、土地用途分类、规划控制内容几方面与我国控制性详细规划就行了区别，并与我国目前的控制性详细规划实施效果相结合，对国内的未来发展提出了相应的建议和对策。

【关键字】法定规划，土地利用控制，控制性详细规划，建议
中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号：
一、前言
随着社会的发展，城市人口逐渐增加，城市化的速度也在逐渐加快，如何合理控制国家土地资源是每个国家都会面临的问题，虽然说资本主义国家的经济主要靠市场调节，但我们可以看到，如果土地资源仅仅依靠市场调节甚至会引发许多问题，因此由政府出面采取措施加以控制是必须的。

目前世界各国都采取了适合自己国家的控制手段，如美国的区域规划、德国的地区详细规划、日本的用途地域制等。

本文将上述国家的控制制度与我国的控制性详细规划进行比较，对我国在面临城市化加速的局面下，如何完善土地利用控制制度，为我们提供经验和借鉴。

二、从法定约束力方面进行比较
我们知道世界各国普遍采用的方法，是将土地利用控制进行详细规划，而且将其作为规划许可或开发许可的依据。

从法定约束力方面而言，美、德、日将本国制定的规划制度，作为开发许可的唯一依据，并在城市规划的相关法律中做出了明确规定，政府的城市规划行政主管部门在审理开发申请时，几乎没有权利自由裁定。

德国在城市建设中能够顺利实施地区详细规划，正是因为政府的介入，而美国的区域规划制和日本的用途地域制在所有城市建设中都可以看到，对各类土地的应用都制定了详细严密的约束条件，因此才能达土地利用的预期效果。

我国第一次将控制性详细规划作为城市规划管理的依据提出，是在1991年颁布的《城市规划编制办法》，虽然在1995年颁布的《城市规划编制办法实施细则》中再次提及了有关控制性详细规划具体指标的问题，但并没有明确的法定约束力，仅在《城市规划法》第29条中指出，城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。

并没有明确说明所针对的是城市总体规划还是详细规划，因此在实际实施过程中，仍然例行规划审批，控制性详细规划对开发活动并不具有法定约束力，这在城市建设中就出现了很多问题。

三、从城市土地用途分类方面进行比较
各国控制土地利用的一般方法是将土地用途进行分类，但几乎都是居住用地、商业用地、工业用地这三类。

从城市土地用途分类来看，国外与我国的差别较大，甚至在有些方面差距很大，我们需要向国外借鉴学习。

美国在1990年推出的美国纽约市区规划手册中，将居住用地分为10类，商业用地分为8类，工业用地分为3类；相应的，在德国的土地分类中，居住用地4类，商业用地3类，工业用地2类，还有1类特殊用地；日本在新城市规划法中指出，居住用地7类，商业用地2类，工业用地3类。

相比较之下，我们可以看到，我国的居住用地类型相对单一，同时也说明在制定控制性详细规划时，土地类型划分相对简单。

我国与德国、日本最大的区别，在于划分商业用地时，我国不会考虑土地混合用途。

这种情况，造成了许多地方的城镇建设处于混乱情况，缺乏统一管理，或者管理力度不够。

与国外相比，我国土地用途的分类不仅仅局限于城市土地规划，而且还包括土地利用现状统计的分类依据，这在国外是没有的，这与我国的实际情况相符，我国国土面积较大，但人口众多，人均土地资源不足是必须面对的问题，因此利用现状的统计有利于我们合理规划土地资源。

四、从规划控制内容方面进行比较
各国为了给民众提供良好的生活环境和较高的生活质量，除了对土地用途进行法定控制之外，还制定了具体的控制内容，但这并不完全相同，因此我们可以在符合国情的情况下，合理借鉴经验。

1、各国的土地利用控制，基本包括四个方面：环境容量、建筑形式、建筑物位置、土地规模，并制定具体控制指标。

我国的发展一直主张“统一规划、统一建设、统一配套”，因此才会更加重视居住环境和配套公共设施，在这一点上，日本对此也非常重视，在建筑形式控制指标的制定上控制非常严格。

2、在地区详细规划中，我国与德国有些地方非常相似，但德国的地区详细规划仅局限于某些城市，而我国的范围非常广泛。

因此，我国的控制性详细规划不管是范围还是详细程度，都是比较先进的，很多人在怀疑实施效果，也因此而遭到了质疑，这也是我们将来需要补充进一步完善的，用现实打破质疑。

3、我国对控制性详细规划的自由裁定权，相对是比较宽泛的，同美、德、日等国相比，它们的城市规划法规定，土地用途和控制指标是一致的，即只要土地用途决定了，那么规划控制指标也基本确定了。

五、对策和建议
1、我国控制性详细规划中，自由裁量权较大，法定地位相对薄弱。

在我国，想要获得项目开发权必须先提出申请，经过审批才能获得开发权。

在国外而言，几乎没有自由裁量权，只要开发项目符合法定规划的要求，就能获得开发许可。

因此，在我国进行开发土地，是进行多方协调的结果。

我国的控制性详细规划最早是在土地招标买卖的情况下进行的，现在如果直接应用于规划管理工作的难度还是比较大的。

从这些方面我们可以看到，控制性详细规划工作在新区开发方面的的效果比较好，在其他方面来说发挥的作用会小一些，而且还会受到投资主体的影响，在这种情况下，如果加上其他因素，市场分析不准确、先前调查准备不足或者资金不足等原因，会导致控制指标发生改变，因此，其法定地位受到诸多因素的影响，而缺乏约束性。

我们可以看到，控制性详细规划需要法律和政府的强制支持，从而提高其法定地位，但是更重要的是，我们需要通过科学的手段加以控制，比如，提高信息的精确性，加大投资力度等。

2、我国土地用途分类不符合当今社会的发展需要，需要加以调整。

我国的土地分类制定至今已有十几年了，是按照1990年颁布的标准制定的，社会的发展是飞速的，当时的标准已经不符合当今社会的要求，今天我们面临的旧城区改造工作中出现的各种问题已经说明，控制性详细规划制度需要改变，简单化的处理这些问题，并不能完全解决，也无法满足现在社会庞大人口数量的需要。

因此，我们可以借鉴日本的方式，使用混合土地使用模式，在土地规划中加以科学界定。

3、我国的控制性详细规划在国际中引起了广泛质疑，其内容的合理性和科学性有待商讨。

在国内的控制性详细规划中内容配套设施来看，我国对居住地的配套设施，有明确的要求，并制定了强制性指标，要求开发商在开发居住地时，要有完整的配套设施，因此许多开发者为了降低成本选择不开发，或者选择不利的位置开发，进而使公众利益受到损害。

“实践是检验真理的唯一标准”，通过这些年的摸索，我们现在应该检讨规划标准的科学性，应该清醒的知道，人和开发商都是以盈利为目的的，公共配套设施是以服务大众为目的的，两者之间存在必然的矛盾必须找到两者的平衡点，解决这个才是最重要的。

六、结束语
我国控制性详细规划工作，有其优点和成功之处，也有不足之处，我们更应该扬长避短。

控制性详细规划工作的政治性、技术性、科学性都很强，因此我们更应该提高工作质量，众多的规划工作者应该在实践的基础上及时提供反馈，对规划工作进行完善、补充，使之符合现在社会的发展需要，提高社会生活质量，促进国家的发展。

参考文献：
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