中国地方财政体制安排的基本思路

中国地方财政体制安排的基本思路
作者：胡迪刘娜
来源：《财讯》2016年第08期
我国国土面积辽阔，人口基数大，因而地方财政机构复杂繁多，种种问题也相暴露在众人的视野当中，而这些问题的根源说到底是在现代化转轨过程中的财政制度安排问题，优化财政制度的合理设定与安排，那么在运行中的问题，将会得到逐步的转化与解决，深化地方财政改革是一项复杂，漫长，又需要创新的系统性工程。

改革必须推陈出新，革故鼎新，标本兼治，为地方财政的可持续发展和有效性发展以及规范性运作创造一个稳定、高速、竞争机制和自律机制共存的制度环境。

如今市场经济体制的确立，使地方财政不能再寻求建立和发展的过渡性制度模式了，而应该着手推进实具有现实意义的分税分级财政建设制度。

改的的主要目的不是单一的为了解决财政收支不平衡的矛盾，也不是单一的为了调节供应需求以及货币流通的规律，而是要为如何使收支规模正常扩张和收支平衡构造长期有效的条件。

地方财政体制基本思路
缩减合并政府层级以及财政层级
1994年财税配套改革的基本制度，大大的深化了我国地方财政进行改革的新思路，以建设公共财政框架的基础再来看当今实全球中实行市场经济的国家，几乎没有一个五级架构的政府机制和管理机制，最为适用和被人接受的便是三级架构和准三级架构，例如实行联邦制的美国（The United States），德国（Germany），马来西亚（Malaysia），澳大利亚（Australia）等，和实行单一制的法国（French），英国（England），意大利（Italy）等诸国。

虽然在宪法当中有明确规定，我国目前实行五级构架政府，但按这样的框架结构来看，每一级政府如果都要求又自己的税基，都要求按照分级、分税的方式来进行财力的统筹和划分，至少对于基层的人民群众来讲，几乎看不到出路，乡一级作为最为薄弱的一级，没有大宗稳定和长期持续的收入来源来维持和形成分税体制。

因此有必要考虑现房当中的五级架构进行修改，将乡一级政府融入为县一级政府的排除机构，如此而来，乡一级的人大代表，人民政协，人大主席团等繁多冗杂的机构进行大幅度的缩减，和更加高效的利用，把政府的职能到位，缩减机构，整理作风，高校办事相互融洽的结合起来，做到系统的合理化和有效运用。

就目前而言，我国虽然对乡镇财政建设有着高度的关注和努力，但从实际操作的情况下来看，乡级的大部分地区都不具备建立金库的各种条件，并且乡财政目前还并非十分的完善，而近年来税务金融等管理系统的发展和普及趋势是按经济区域扩张，而并非是按行政划分来设立的，如果财政系统仍然按乡、镇等行政区的划分来设和管理立财政机构，不仅会使乡镇一级丧失掉最基础的配套环境，还会形成一个日趋渐下的恶性循环，其中如果将乡镇教师的工资统一由县级发出后，必定会占到乡级财政支出的一大部分，乡级财政的空虚已经达不到所谓一级的财政了。

而如果将乡级政府整合为县级政府的派出机构，实行四级架构的简化和浓缩，就会减少很多鸡肋的情况。

在此基础之上还可以考虑进一步的将省、县之间的区一级政府合并和虚
化，原本地区一级的设立就是为了省区一级的派出机构，而随着近年来地市的不断合并与完善，已经被实体化来，很多市级政府都是由地区行署转化而来。

在浙江、吉林、安徽等省份内，省级和县级之间的联系是务实可靠的，而市级反而是作为过渡而存在的一级，浙江的市县一体，可均等的为省级规划，共同搭建财政的分配框架，不存在递减递增或上下级的区域划分关系，因而市与县就财政体制来讲，是均等和平级的关系。

试想如果将我国政府缩减整合成为实三级架构和两个半级并存的状态，就非常类似和接近国际上市场经济国家的普遍标准和情况了。

而在这其中所讲的两个半级，即地区级和乡级分别作为派出机构层级，市与县在财政机制和地位上，隶属于同级。

在这种情况之下，就有一个较为完善的解决方案，来处理在实行分税分级体制下和解决现在省以下理不清的体制、层级的难题。

在我国的历史当中，秦朝的郡县制是县级制度的开端，在今后的时光当中，不论是朝代变化还是政治体制的变更，都是十分稳定的一个层级。

然而因为中央之下实行省县两级，相较于县级来讲，省级又是更加稳定的一层，加上两级派出机构，既可解决好既减少政治体系的复杂和整体结构多样性，又能保持政府体系的有持续、有效、正常的续运转。

但是，现实情况下的推进实行情况必须根据特定的情况作出反应，具体问题采取具体的划分措施，优先考虑乡镇层级的整合与简化。

市县间“行政不同级”的情况下，可先行“财政同级”方案。

总之，现在的改革已牵一发动全身，要求我们整体考虑，要改变过渡色彩浓重、过度重视等级划分的财政体制，从每个行政层级本身和整体的行政架构出发，为政府体制做出全局的优化设计。

关于“一级事权”的讨论
政府职能的合理安排与配置一直是我们所要关心的重点问题，这也就是所谓的“一级事权”。

总整体上来分析，首先需要解决的便是如何合理的界定区分以及安排配置地方的政府职能，地方政府的职能就像是某个地区特有的基础设施和公共产品，在市场经济不断发展渗透的条件下，社会资本的积累不断增长，规模不断扩大，我国的各级地方政府把职能收缩到提供地方公共产品上来这一措施，已经显得越来越有必要。

关于中央政府和省级以下的各级政府的权责和职能的具体细分的难点在于投资权的问题。

其他事权则相对比较容易区分和解决。

例如：比如气象预报工作部门，在向全国人民提供服务的同时，又向地方区域提供了相对的服务，中央和地方在气象预报系统上，形成相互配合、相互补足的关系。

中国建国几十年以来，最难以区别和划分的事权，便是企业的投资权，这一点在企业兴办一般竞争性投资项目方面显得尤为突出。

在1994年财税配套改革的基本制度当中，面对这一问题采取的是规避的态度，体制当中的言语措辞，深意表述，都讲的是各层级的政府部门，可以作为争性投资项目的投资方和主办方，但并没有讲述到政府在这样的竞争性的投资当中，应当如何退出和进行管理的问题。

然而，从当前的发展方向以及市场经济的发展状况来看，各层级的地方性政府应该适当退出这样的一般竞争性领域，讲各层级政府的财务分配有别于经营性的投资，以便将更多的财政资金以及财政划分，适用到基础设施、社会福利、公共建设以及公益性的投资活动之上。

然而对于中央政府来讲，对于京九铁路、三峡大坝、鞍钢宝钢等关乎国家生产发展大计、周期较长、覆盖辐射范围较广，对于优化和提高生产力发展和增加国民经济不断向前发展和提高有重要意义、必须重点把控、带有战略性质和决定方向性的投资项目项目来讲，尽管项目自身具有相对的竞
争性以及垄断和争议性，但也需要进性宏观的把控和调度。

这是和一般竞争投资项目取药区分开来的一个点。

关于深化与完善地方财政改革的相关配套措施
（1）农村土地使用权的流转制度。

这种制度作为市场现代化的必要条件与内在要求，与农村经济发现“产业化转型”和各个地区层级产税、不动产税的影响乃至各个层级地方税务体系的构建与发展，都有着密不可分的关联。

其实土地使用权的流转在现实生活当中普遍早已存在，但一直都没有相关明确、规范、透明、有效的相关文件和条例进行试验和引导，因而，咱们必须的出，随着我国工业化的不断发展，影响范围不断扩大，农村土地使用权的流转是使农村工业化和城市工业化相互辅助协同的一个契合点，也是新型农村和新兴城镇不断发展的建立的起点。

所以，对农村土地使用权的流转制度做出明确的管理规范和建立规范，把农村的土地流转过度与中央财政宏观政策和地方各层级的财政政策相连接起来，是我们目前的首要目标。

（2）建立与市场统一、推进农村区域社会保障制度在工业化和城镇化快速更新，大力发展的今天的结合与构建，完善融洽户籍制度在城乡分离多年的现状。

首选在城市区域设立我国市场经济在发展过程中所要求的社会保障制度以及公共基础设施相配合的“一体化”形式。

随着我国的各种生产发展要素以及经济资源市场化配置的逐渐完善，细化和市场统一的表现逐渐凸显，则迟早会避免对农村人口，既五级架构中乡级政府如何以仅有的乡镇财政使人民进入社会保障制度“一体化”规模的问题。

结语
总而言之，通过本文以上论述，我们认为，只有合理的分配与整合我国五级架构的最基本的行政体系，使基层财政也就是乡镇一级的区域经济与财源得到合理的配置与划分和市场化制度的不断创新和支持下，才能真正推进和落实分税分级财政改革，把控和发展好地方财政和基层财政这两大方面。

第一作者：胡迪（1995）、女、汉族、江苏省盐城、本科、辽宁对外经贸学院、财政学
第二作者：刘娜（1992）、女、汉族、江苏省沛县、本科、辽宁对外经贸学院、财政学
[1] 财政部科研所课题组.改进健全省以下分税制的探讨.财政研究，1997（8）.
[2] 项怀诚.学习贯彻江泽民总书记“七一”讲话精神，不断开创财政工作新局面.中国财政，2001（8）.
[3] 贾康.我国地方财政体制改革探讨.中国财经信息资料，2002（1）.
[4] 贾康、白景明.县乡财政解困与财政体制创新.经济研究，2002（2）.。