对当前工业用地分类的思考与改革

20【摘要】针对当前城市规划中工业用地分类的局限性，结合实践过程具体产业用地归属的困难性，对现有的工业用地分类进行了反思，并提出了应细化工业用地分类，以适应规划编制需求，更好地引导与控制产业园的发展。

【关键词】工业 用地分类 产业园 细化Ｃｏｎｓｉｄｅｒｉｎｇ　ａｎｄ　Ｒｅｆｏｒｍ－ｉｎｇ　ａｂｏｕｔ　ｔｈｅ　Ｃｌａｓｓｉｆｉｃａ－ｔｉｏｎ　ｏｆ　Ｃｕｒｒｅｎｔ　ＩｎｄｕｓｔｒｉａｌＬａｎｄ　ＵｓｅＡｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ　ｐａｐｅｒ，　ｃｏｎｔｒａｐｏｓｉｎｇ　ｔｈｅ　ｌｉｍｉ－ｔａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｃｌａｓｓｉｆｉｃａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｉｎｄｕｓｔｒｉａｌ　ｌａｎｄｕｓｅ　ｉｎ　ｃｕｒｒｅｎｔ　ｕｒｂａｎ　ｐｌａｎｎｉｎｇ，　ｃｏｍｂｉｎｉｎｇｔｈｅ　ｄｉｆｆｉｃｕｌｔｙ　ｉｎ　ｓｐｅｃｉｆｉｃ　ｉｎｄｕｓｔｒｙ　ａｔｔａｃｈｍｅｎｔｄｕｒｉｎｇ　ｔｈｅ　ｐｒａｃｔｉｃａｌ　ｐｒｏｃｅｓｓ，　ｐｏｎｄｅｒｓ　ｏｎ　ｔｈｅｃｕｒｒｅｎｔ　ｃｌａｓｓｉｆｉｃａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｉｎｄｕｓｔｒｉａｌ　ｌａｎｄ　ｕｓｅ．Ｔｈｅｎ　ｉｔ　ｐｕｔｓ　ｆｏｒｗａｒｄｓ　ｔｈｅ　ｍｅｔｈｏｄ　ｏｆ　ｓｕｂｄｉ－ｖｉｄｉｎｇ　ｔｈｅ　ｉｎｄｕｓｔｒｉａｌ　ｌａｎｄ　ｕｓｅ，　ｓｏ　ａｓ　ｔｏ　ａｄａｐｔｔｈｅ　ｎｅｅｄｓ　ｏｆ　ｐｌａｎｎｉｎｇ　ｗｏｒｋｏｕｔ，　ａｎｄ　ｄｉｒｅｃｔａｎｄ　ｃｏｎｔｒｏｌ　ｔｈｅ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｉｎｄｕｓ－ｔｒｙ　ｚｏｎｅ．Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：Ｉｎｄｕｓｔｒｙ，　Ｌａｎｄ　ｕｓｅ　ｃｌａｓｓｉｆｉ－ｃａｔｉｏｎ，　Ｉｎｄｕｓｔｒｙ　ｚｏｎｅ，　Ｓｕｂｄｉｖｉｓｉｏｎ上世纪８０年代中期，改革开放催生了开发区，经过２０多年的发展，开发区的建设热潮仍然势头不减，诸如经济技术开发区、高新技术开发区、保税区等在各地层出不穷。

开发区的建设一般以工业用地为主，并配有一定比例的居住、公建、市政和仓储等用地，是城市的重要产业区。

然而笔者发现，随着新技术的发展，高新技术产业的兴起，传统产业的改造升级，在项目的规划设计阶段，面对开发区拟发展的形形色色工业项目，在用地分类上却较难“对号入座”，产生了某类产业不知该归属于哪类工业用地的尴尬境况，这对只有三种分类的工业用地来说，实在是不应该出现的问题。

文章对现行的工业用地分类标准进行思考，提出了改良工业用地分类的方法与作用，以期使工业用地的分类适应当前的工业多样化发展的状况，并透过工业用地分类的改革，促使其他用地进行重新分类与调整，适应市场经济发展的要求。

对当前工业用地分类的思考与改革何朝俊 金继晶21《分类与标准》今日仍然被用来编制、审批和实施城市规划。

然而，随着我国规划工作的大力开展，城市建设的日益兴旺，原有的用地分类已出现不能完全适应规划的状况。

因此，不少地方规划部门已经采取了“权宜行事”的做法，如深圳市结合自己的特殊情况编制了城市用地分类的《标准与准则》，将行政办公、文化设施等公益性用地从国标中的Ｃ类分离出来，作为一个独立的大类ＧＩＣ类用地（政府社团用地），用以更好地指导本地的发展。

根据《分类与标准》，我国的城市用地分为１０大类，４６中类和７３小类，基本上反映了土地分类的目的。

而在１０大类用地中，只有工业用地、仓储用地和特殊用地只划分到中类，没有小类。

特别是工业用地，作为城市的主要用地类型，一般占到建设用地的１５％￣２５％，却只分为３个中类（表１）。

工业用地划分是以工业对居住和公共设施的干扰和污染程度为标准的，这样的分类确实是比较简单明了，具有可操作性，但随着现代工业的发展，新技术的运用，以干扰和污染程度进行工业用地划分存在以偏概全之嫌。

如《分类与标准》中规定纺织工业属于二类工业用地，原因是其对居住和公共设施等环境有一定的干扰和污染，然而在重污染工业分类中，纺织工业和发电厂、水泥厂、金属冶炼厂等都属于严重的噪声污染源［３］，实属严重干扰居民生活的企业，按理应归为三类工业用地。

还有报道称，芬欧汇川（常熟）　纸业有限公司工程３５万吨造纸项目和金东纸业公司年产１３５万吨造纸项目第一阶段工程入选“国家环境保护百佳工程”，　从另一方面说明造纸业不一定都是污染工业，关键在于企业对环境保护是否有负责的态度［４］。

这样来看，将传统认为严重污染的造纸业划归到三类工业，也是不恰当的了。

２ 工业用地分类标准之再思考针对上述工业用地混乱的情况，有必要对工业用地的分类标准重新思考，以使土地用途分类适应于规划编制。

２．１ 依据工业部门分类此种分类方法的优点是现有的工业分类已经存在，可以直接使用，包括按工业产品分类（重工业、轻工业）、按产品的加工程度分类（采掘工业、加工工业）等。

以按工业产品分类为例，重工业主要是为国民经济各部门提供物质技术基础的主要生产资料的工业，以冶金、采矿、机械、建材、化工等大气污染、水污染、环境污染严重的行业为主，它们应归属于《分类与标准》中的三类工业用地。

轻工业主要提供生活消费品和制作手工工具的工业，包括纺织、食品、工艺品等污染少、影响小的行业，属于《分类与标准》中的一、二类工业用地。

也有例外情况，如轻工业中的传统造纸业一般就认为是污染严重的行业；重工业中的电子工业则属于较“卫生”的行业。

当然我们不能仅仅局限于以工业污染状况来划分工业用地类别，但工业污染在某种程度上确实是决定工业用地的关键指标，也是影响城市用地布局的重要因素。

２．２ 依据能耗与污染分类此种分类类似于现有的工业用地分类标准，但在考虑污染的同时加入了能耗这一指标，使得分类的内涵更加丰富，也是新时期我国工业用地与工业发展应该着重考虑的内容之一。

表２中显示了我国不同行业环境污染负荷情况，分别以万元产值能耗和万元产值的ＳＯ２排放水平为标准，将部分主要行业分为高能耗、高污染产业，中能耗、中污染产业，及低能耗、低污染产业三大类。

如果工业用地分类与此分类相对应，则一类工业用地（低）、二类工业用地（中）、三类工业用地（高）与《分类与标准》中较多用地有一定的出入：新的木材加工及竹藤业、工艺品及其他制造业是高能耗、高污染行业，属于三类用地，而在原分类中却属于一类用地；新的食品制造业、医药制造业是低能耗、低污染行业，属于一类用地，而在原分类中却属于二类用地。

诸如此类的还有一部分，但大多数用地能够相对应，如电子工业、纺织工业、采掘工业等在两种用地分类标准中相一致。

当然，表２中工业分类也存在一定的问题，如塑料制表１ 现行工业用地分类和代号22品业能耗较高，但污染系数只有２．０８，只能属于高能耗、低污染的产业；有色金属矿采选业污染较严重，但能耗只有０．９７，应将其归为中能耗、高污染的产业；其他的还有食品制造业和饮料制造业，按指标应是低能耗、中污染的产业。

如果通过这样的标准对应用地分类，则会出现分类过细的问题。

实际操作中当能耗和污染两者不一致时，需要以其中之一为主导因素，参照一定的指标进行用地的判别，这样的工业用地分类较现行的分类标准更为科学、合理。

２．３ 依据产业技术分类按照产业技术分类，则可大致分为传统工业和新兴工业两大类，对应的两类用地分别为传统工业用地和新兴工业用地。

当然也有学者将其分为传统工业用地、高新技术工业用地和新兴工业用地三类［２］６１。

事实上，高新技术工业和新兴工业在很大程度上是指一类产业，高新技术是偏重技术的高、精、尖，而新兴则强调新，与“过去的”、“旧的”相对，包括新技术转化成的产业和用高新技术改造成的产业等。

为与传统工业形成对应，在这里采用新兴工业的概念。

一般认为，生物工程技术、电子信息、软件、生物医学工程、新材料、新能源、空间技术、海洋、纳米材料和转基因技术等都属于高新技术产业，因此其用地都属于新兴工业用地。

与原有的《分类与标准》对比，它们均属于一类工业用地，而且污染少、能耗小，更为突出的是技术高、附加值高、经济效益高。

而传统工业中的食品、纺织、钢铁、建材等用地则基本属于《分类与标准》中的二、三类工业用地，以中度污染和重污染为主，效益也不如前者显著。

因此在城市工业用地规划中可以将两者各自独立集中布局，以形成形象突出、功能独立、内部联系紧密的分区特征，同时可以减少污染或集中处理污染，建设良好的园区环境。

３ 细化工业用地分类，引导与控制工业用地发展工业用地分类较难制定一个两全其美的标准，现行的《分类与标准》已经出现了矛盾性问题，上述讨论的几种类型也不尽完善，均有顾此失彼之憾。

但无论以何种方式进行分类，需对工业用地分类深度再加强。

有学者建议：“在《分类与标准》基础上以大、中类为主，进行精简和调整，取消小类。

大、中类适用于总体规划的编制阶段，总体规划以下的用途分类以各地的规划管理标准为主。

”［６］这种观点对总体规划没有太大影响，而对以控制和引导为目的的控规来说，则难以进行下去。

当然以各地的规划管理标准进行控规和其他详规的编制也是较好的想法，但笔者认为，最好能够有一个统一的国标进行指导与约束，规范地方管理标准体系，形成大同小异的整体格局，避免分类标准的五花八门、自成一家。

３．１ 细化工业用地分类的方法采用哪种类型的用地分类标准，只能解决当前工业用地分类的一半问题，另一半问题的解决要通过细化、细分工业用地分类，使其达到小类，从而提高规划的确定性。

以上述的依据能耗与污染分类、依据产业技术分类为例。

若依据能耗与污染进行工业用地的分类，则产生高、表２ ２００５年我国部分主要行业环境污染负荷［５］理论探讨对当前工业用地分类的思考与改革／何朝俊 金继晶23中、低三种类型的企业，进一步细分时，则可将单位面积或单位投入的经济效益作为评判标准，细化到小类。

如在Ｍ２中能耗、中污染的产业，可以细分为Ｍ２１高效中能耗、中污染工业，Ｍ２２中效中能耗、中污染工业，Ｍ２３低效中能耗、中污染工业，通过这样的划分，工业用地分类便成为３中类、９个小类（有可能小于９类），内容更具体，指代更明确。

同样的，若在依据产业技术分类的基础上进行再分，可以纳入能耗与污染指标，由于新兴工业大都属于干净、能耗不高的产业，那么Ｍ１新兴工业可进一步细分为Ｍ１１低耗、低污类新兴工业，Ｍ１２中耗、低污类新兴工业，Ｍ１３低耗、中污类新兴工业和Ｍ１４中耗、中污类新兴工业。

传统工业也可进行类似的划分，得到Ｍ２１，Ｍ２２，Ｍ２ｎ类工业用地。

当然上述的经济效益和能耗、污染指标还需进行系统分析研究确定，这里想表明的是一种分类的思路与方法，即借鉴其他的分类标准进行交叉再分，最终完成用地的划分。

３．２ 细化工业用地分类的意义虽说细化工业用地分类降低了规划的适应性，特别是对市场性和非确定性内容，应以加强地块兼容性和弹性引导，使规划更加适应市场变化［７］。

但工业用地作为城市主要建设用地之一，现状的《分类与标准》对工业用地而言，一方面降低了规划的确定性，另一方面工业用地不同于商业和居住用地，兼容性和弹性不是很好，其特殊的属性决定了大多数工业不被其他“邻居”所喜欢，只能跟同类聚在一起，因此细化工业用地分类就与规划的适应性不相矛盾了。