应急管理

本文刊载于《安全》2007年第3期。这里刊登的是正文，没有加参考文献，如需全文者请去中国应急管理研究网下载。

近年来突发事件频繁发生。2001年美国的“9.11 事件”是人为造成的社会安全事件，2003年发生在中国并蔓延多个国家和地区的“SARS事件”则是由于当时未知的一种病菌病毒引发的公共卫生事件，2003年8月的美加大面积停电事故是人为造成的影响巨大的事故灾难，2004年末的印度洋海啸给东南亚国家带来的灾难性后果则属于自然灾害的范畴，以上这些都属于事先很难预知的突发性事件，给人类造成了惨痛的悲剧。

自从SARS事件之后，突发事件应急管理就成为中国各级政府特别关注的问题，在随后的短短几年间，已经出台了多项关于应急管理的法律、法规、条例及其他相应的文件。同时，不同部门、行业、领域也从各自的特点和角度出发，设计了相应的应急管理系统，并给出了比较具体的预案[1]。可以说，到今天为止，我们对于突发灾难性事件的应对已经有了一个初步成型的系统，而从操作意义上说，已经形成了一个层次分明，相对全面的应急管理预案体系。

应该说，是现实的迫切需求促进了应急管理的产生和发展，应急管理都有其实际问题，那就是在社会的多个层面都出现了突发性灾难事件，这就急需一个高效的管理体制来处置这样的事件，于是产生了现代意义上的应急管理。

1 应急管理是风险管理的高级阶段

社会学家吉登斯在其《超越左与右》一书中认为：“我们今天生活在一个人为不确定性的世界，其中的风险与现代制度发展早期阶段的风险完全不同”，德国学者贝克更是断言对工业时代现代制度产生根本性冲击的“风险社会”已经来临。

风险属于一个更广泛意义层面上的概念，风险的表现形式多种多样，大的可以是金融风险、政治风险，小的可以是交通事故风险、火灾风险、婚姻风险，或者恐怖袭击类风险，而导致这些风险产生的来源可能是人为因素、自然灾害、甚至完全可能仅仅是一个意外。

从风险的发生过程和烈度角度分，我们认为，风险类型事件有三个基本层次：干扰情形、危机状态和突发灾难事件。其中，干扰情形是由内部和外部因素引起的一种程度轻微的非正常扰动，这样的扰动通常会使系统明显偏离初始计划，并会影响到计划实施，例如一个制造企业的缺货或航空公司的航班变动。而危机则是人们不愿面对、不可预期、难以快速完成控制的局面，例如公共场合下的疑似危险品。突发灾难事件则是一种已经发生了的、迫在眉睫的危险局势，影响到众多人群，对整个社会的正常生活构成威胁，例如闹市区正在燃烧的火灾。

在《国家突发公共事件总体应急预案》中，把突发灾难性事件分为四大类，分别是：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

可以看到，突发灾难性事件从影响范围，从灾害的程度方面，都是三者之中最强烈的一种。特别地，我们不认为陨石落在郊外无人区的事件属于突发灾难事件，因为它的发生没有造成任何灾难性后果。

对应于以上三个层次的风险事件，应该存在三种不同管理模式，即：干扰管理、危机管理和应急管理。应急管理因为其面对的是烈度最强的灾害事件，是风险管理的高级阶段。

应急管理一般是指为了降低突发事件的危害，达到优化决策的目的，应急管理要基于对突发事件的原因、过程及后果的分析，有效集成社会各方面的资源，对突发事件进行有效的应对、控制和处理。预警是应急管理的前奏，并非应急管理的组成部分，应急管理面对的一个无法挽回的损失或灾难事件，只能通过努力减少损失或者终止损失事件的蔓延，而无法在

成本不增加的情况下使状态恢复到损失之前。

应急管理的主要内容是对灾难的缓解、准备、响应和恢复，应急预案虽然包含了“应急”二字，事实上是执行了很多的预警功能，并非真正意义上的应急。

2 应急管理应用与研究概况

政府层面进行的灾难事件的应急管理可以追溯到比较久远的古代，尽管当时并没有提出明确的应急管理概念，但是所面对的灾难事件却总是存在的，尤其是自然灾害，因此，采取的相应措施就可以认为是应急管理的雏形。

只有到了近代，才有了真正的应急管理，比如象群体事件中的人员疏散问题，就有很多相应的模型、方法对其进行描述，并提出解决方法。其他类型的事件如火灾、洪灾、流行性传染病等，也有相关领域的学者和政府管理者进行过不同深度和广度的应急管理应用与理论研究。

越是现代社会，就越会面对更多的突发公共事件。因此，现代应急管理最初是从西方发达国家发端的，因为它的应用性很强，所以多集中在政府管理部门，学者的研究则多散见于一些相关学科的杂志上，没有形成象其他学科那么完善的体系。例如美国早在六十年代就成立了联邦应急管理署(Federal Emergency Management Agency，间写为FEMA)，主要就是应对国内发生的突发事件，在去年的新奥尔良飓风事件中，其署长布朗因为救灾管理不利而被布什总统撤换，由FEMA防火部门负责人保利森接替。除了美国，象俄罗斯、日本、韩国等国家也都有相应的应急管理部门从事突发灾害事件应对工作。

尽管应急管理的应用性强，但是应用中依然会存在很多的理论问题，如面对着一场火灾，我们就要知道其发生、发展和演化的规律，这样，就必须对火灾的成灾机理进行刻画，然后再选择不同的方案进行应对。因此，应急管理过程中专家和学者的角色就不可或缺。

在1993年，第一个应急管理国际组织——国际应急管理协会（The International Emergency Society, 缩写为TIEMS）成立，主要的办公机构位于美国佛罗里达州，使命是为了保障这个世界是一个安全的世界，开发和实现现代应急管理工具和技术，以最终给社会带来益处。

中国的应急管理专业委员会也于2005年成立，成为挂靠在“优选法统筹法与经济数学研究会”下的一个正式学术组织。

从当前发表应急管理理论与应用研究的国际学术期刊来看，主要有以下10种。

《International Journal of Emergency Management国际应急管理学报》

《Journal of homeland security and Emergency management国家安全与应急管理学报》《Disaster Management & Response灾难管理与响应》

《Journal of Emergency Management应急管理学报》

《Disaster Prevention and Management Journal灾难预防与管理学报》

《Natural Disaster Science自然灾害科学》

《Natural Hazards自然风险》

《Journal of Contingencies and Crisis Management意外事故与危机管理学报》

《Disaster Recovery Journal灾难恢复学报》

《Safety Science安全科学》

中国的《安全》月刊也以发表应急管理管理的学术论文和分析报道为主。此外，其他的管理类和一些专业类期刊也会刊发应急管理文章。

国际上已经有不少应急管理方面的研究：一类主要研究应急资源的布局及调配、管理能力的培训、人员疏散的技术与模型等，如紧急服务设施(尤其是医疗方面)的选址问题[2]，成