基层政府购买农村公共服务_实践__省略_与路径_基于江西省G镇的个案分析_崔光胜

第34卷第6期中南民族大学学报（人文社会科学版）Vol．34No．62014年11月Journal of South －Central University for Nationalities （Humanities and Social Sciences ）Nov．2014收稿日期：2014－07－03基金项目：国家社会科学基金一般项目“政府购买社会组织服务的机制与模式研究”（13BGL146）。

作者简介：崔光胜，男，中共湖北省委党校教授，主要研究政府公共管理。

E －mail ：ltcgs@126．com基层政府购买农村公共服务：实践、困境与路径———基于江西省G 镇的个案分析崔光胜，余礼信（1．中共湖北省委党校，湖北武汉430022；2．华中师范大学政治学研究院，湖北武汉430079）摘要：在加强新农村建设与城乡一体化发展的背景下，推进城乡基本公共服务均等化已成为核心要素。

政府购买社会组织服务是基层政府向农村提供公共服务的新型手段，对于提高农村公共服务供给水平将发挥积极作用。

当前政府购买社会组织服务在农村的发展不乐观，面临诸多困境。

公共服务相关行为体角色不到位、购买服务的运行环境差，监督评估体系缺失等问题较为突出。

培育农村社会组织，完善政府购买公共服务法规制度，规范购买流程与健全监督评估，提高居民参与度，是基层政府购买社会组织服务创新的主要路径。

关键词：基层政府；社会组织；农村公共服务；江西省G 镇中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1672－433X （2014）06－0138－05政府购买社会组织服务起源于20世纪80年代，欧美国家在新公共管理运动的推动下，掀起政府购买社会组织服务的改革。

20世纪末产生的公共治理理论更强调社会组织在公共事务管理中的作用，“治理的成功实施离不开一个繁荣、活跃的公民社会，离不开政府致力于释放出公民组织的自主管理能量。

因为公民组织发展和公民积极参与公共事务是治理得以运转的物质基础”［1］。

在这些理论影响下，欧美发达国家非常重视非政府组织在公共服务供给上的作用。

我国自2000年以来就积极探讨政府购买社会组织服务，目前有部分省市开始在农村做试点工作，但总的供给水平还是偏低。

因此，政府购买社会组织服务应逐步由城市向农村地区推行。

我国农村地区的经济发展水平、基层政府财政能力等与城市有较大差别，政府购买社会组织服务在农村面临的问题会更多，也更复杂，如何有效地推动政府购买社会组织服务在农村的发展，需要我们不断地探索。

本文以江西省G 镇为样本，通过实地调研方式，试图对基层政府购买公共服务的成效与问题进行深入研究，从而探寻出有效的路径。

一、G 镇政府购买社会组织服务的实践与特点（一）购买实践。

自2007—2014年近7年间，江西省G 镇主要进行了三次比较大的政府购买公共服务活动：第一次是2007—2008年的村村通与户户通公路的修建。

第二次是2010年的全国人口普查活动。

第三次是2012年的全镇疫苗注射。

从供给的类型来说，第一次是属于硬件设施类型的购买，后两次是属于软件服务的购买；从承接的主体和提供的服务内容来说，前两次承接的对象是属于乡镇范围内的社会组织，第三次承接的是县医疗卫生服务中心，具体提供服务产品的是县Y 医药股份有限公司。

无论是从形式和内容上来说，G 镇的购买服务，作为实践性的尝试都具有非常重要的意义和影响。

第一次购买与合作。

2007年上半年，G 镇政府应各行政村及上级政府的要求，计划在一年内在全镇范围内基本完成村村通与组组通公路。

实施建设的工程队是由县里安排的，在镇政府直接领导与监督下进行，经过近一年的建设，全镇7个行政村中有5个村基本完成目标，但其中S 村和Q 村的道路修建工作没能进行。

原因主要在于：一是两村庄内部的房屋建设规划混乱，致使多处道路被房屋阻挡，无法打通。

二是村庄内部宗族矛盾、家族矛盾复杂，无力摆平。

三是两村的大部分中青年劳动力外出，在外打工，孤寡老人守着“祖辈土地”不肯搬迁。

四是这两村的村委会公信力弱，在配合施工队上难有作为。

因而道路修建只有搁浅。

为了完成修路任务，2008年清明节，G 镇领导趁着农民工回乡祭祖的时机，与两村的村委831会、小组长、小队长和有声望的农民工再次商议修路的事宜，双方提出多种方案，最后达成由镇政府购买服务的统一意见：即由刚组建不久的“农民工青年互助会”来完成剩下的路面硬化，相关的工程材料与成本都由农民工青年互助会承担，G镇政府只负责最后的既定经费支付与道路质量监管。

至此，购买服务的活动就此展开。

值得一提的是，镇“农民工青年互助会”的绝大部分成员是各行政村、村民小组、宗族与家族的中青年骨干劳动力，在当地有很大的话语权和影响力。

由于初次尝试，大家都非常卖力，当年春节前，S村与Q村不仅实现了组组通，还实现了户户通，最后的检查验收也顺利通过。

购买与合作初见成效。

第二次购买与合作。

2010年是全国人口普查年，农村人口流动性大，加之住所分散，山区道路不便，要准确掌握具体的人口数目难度和工作量都很大。

对此，G镇在总结2008年修路合作经验的基础上，决定与当地农村社会组织合作，购买辖区人口普查的部分服务工作。

承接这项公共服务的是该镇“老年人座谈会”和“宗族组织”。

按照协议：人口普查活动中，镇政府派出督查组和专业技术人员到各村庄进行督导培训，由各党支部、村委会全力配合。

在人员调配方面，老年人座谈会、宗族组织在普查人员进村前对村民进行动员宣传，讲解政策；在人口普查正式开始时，老年人座谈会、宗族组织应派出人员引路、认人，指引人口普查工作人员逐户开展工作，保证准确无误；在人口普查完成后，由镇政府向该组织支付一定费用。

在众多的农村社会组织中，镇政府之所以选择老年人座谈会、宗族组织，其原因主要在于：一是在G镇各村庄中，宗族组织较为普遍、发达，影响力大，且这些宗族组织又区别于传统的宗族，现代化气息浓厚，其组织更类似于一个利益共同体而非文化或情感道德共同体。

二是全镇老年人居多，各村庄中青年劳动力大都外出务工，其中有些老年人属于退休老党员、村委会干部和宗族有声望的老人，对于村庄人口情况甚为了解，闲暇时间居多，也乐于公益活动。

三是这个组织的人员几乎占居各村庄“两委”成员的1/ 3，在各自聚居区的影响力不亚于村民小组。

实践证明，这次的人口普查工作进展非常顺利，圆满完成了任务。

第三次购买与合作。

这次的合作属于公共卫生服务购买。

由于有了前两次的合作，镇政府也积累了一些经验，因而进展得非常顺利。

2012年的全镇疫苗注射，购买方是G镇政府，承接方是县医疗卫生服务中心，承办方县Y医药股份有限公司，使用方是全镇儿童。

在疫苗注射活动中，主要环节是由Y医药股份有限公司完成的，县医疗卫生服务中心负责商谈接洽，在疫苗注射过程中，镇和县里只派出工作人员进行检查指导，防止意外发生，其他服务事项全由购买方负责到底。

整个接种环节犹如工厂的产品加工流程一样，井然有序：各学校老师负责组织学生，医务人员负责注射，各个行政村的儿童挨着来，注射流程非常顺利，以至于村民感受不到政府以前那样的“大动作”。

全镇这次接种注射除了进展顺利外，没有发生一起感染事故，村民非常满意。

（二）购买特点。

从以上三次成功的购买活动中，我们除了点赞政府的行动外，其实还可以找出一些特点，这些特点是中国基层政府在面向广大农村提供公共服务时所必须要面对的。

1．服务的资金来源渠道有限。

从三次购买活动中可以看出，出资方都是镇政府，少有社会资金、企业资金和个人资金注入。

既便是第一次购买活动中“户户通”公路的修建，也只是政府与村民的共同出资，出资规模小、分散。

根据笔者的调查，镇政府并没有规划专门的资金预算，而是临时性的经费支出。

政府多数部门也没有运用本部门年度预算资金用于政府购买的规划。

2．以定向购买为主。

根据学者王浦劬的调查与统计，中国现存的政府向社会组织购买公共服务的购买方式主要有三种：一是项目申请制，基本做法是购买者设计特定目标的专项目标，面向社会公开招标，由招标者（即承接者）根据项目要求提供服务。

二是直接资助制，基本做法是作为购买者的地方政府对于承担公共服务职能的民办机构和组织给予一定的资助，资助的形式既有经费资助，也有实物资助，还有优惠政策扶持。

三是合同制，基本做法是由购买者与社会组织签订服务合同，根据合同约定购买者向社会组织支付一笔费用，由社会组织承接合同规定的特定公共服务项目［2］。

简而言之，也就是定向购买与招投标。

G镇政府的购买活动，主要采取的是定向购买方式。

其原因可从两方面分析：一是G镇政府在购买公共服务活动方面缺乏经验，权责规划不明确，认识有限。

二是就社会组织而言，农村缺乏强有力的较为成熟的社会组织，虽然有各色各样的民间组织，但承接能力有限，管理不善，政府唯恐出事。

三是县财政没有专门的单列购买公共服务的预算清单，致使镇政府缺乏应有的财政政策支持。

3．“压力型”购买色彩较浓。

G镇政府的三次购931第34卷崔光胜，余礼信：基层政府购买农村公共服务：实践、困境与路径买社会组织的公共服务，都或多或少地受到财政不足、精力能力有限、人员不足的压力。

为了给自身减压，而被动性地尝试与社会组织合作。

后面两次表面上是镇政府主动与社会组织合作，但实际上都是出于自身财力不足与能力有限的压力，通过利用社会组织的积极参与和力量，减少自身行动的成本。

4．购买指标性服务居多。

根据G镇所在县拟定的可向社会组织购买服务的事项，可将主要内容概括为三大类：（1）农村社区服务与管理类服务，包括助老、助残、社会救助、医疗卫生服务、职业介绍、技能培训、外来人口管理、矛盾调解、公益服务等；（2）行业性服务与管理类服务，包括农业调查、统计与分析，农业项目评估与建设、农村基础设施建设、技术服务等；（3）行政事务与管理类服务，包括社会组织的日常管理、婚介机构的监管、家庭人口与生活水平的评估、中小学及民办学校的委托管理等。

从2007—2014年，G 镇政府购买的公共服务集中在养老服务、农村医疗卫生服务、伤残人服务，农村基础设施建设服务以及农业技术服务上，而这些都是政府理所当然的职责所在，无论是修路、人口普查还是疫苗注射，都属于乡镇政府的指标性任务，G镇政府在主动为居民提供更高生活质量（发展层面）的公共服务方面作为较少。

二、G镇政府购买社会组织服务的现实困境尽管G镇购买社会组织的水平与规模相对于其他几个乡镇来说，还算是较不错的，取得了相应成绩，强化了基层政府与乡村社会组织的互动与合作，但同时也存在不少问题，如购买公共服务中相关行为体的角色误差、公共服务的运行环境亟待优化，以及整个购买服务过程缺乏有力的监管与产品验收。

（一）公共服务相关行为体角色不到位。

1．政府角色定位偏差。

公共服务是“政府本身的理念”［3］。