公共政策视角下城乡义务教育改革_比较与分析

2009年 第4期兰 州 学 刊N o.4 2009

总第187期L an zhou xue kan G enera.l N o.187 教育学研究

公共政策视角下城乡义务教育改革:比较与分析

李文学1 彭 华2

(1.襄樊学院,湖北 襄樊 441000;2.华中师范大学 中国农村问题研究中心,湖北 武汉 430079)

[摘要] 长期受我国城乡二元格局的影响,义务教育领域的政策体现了城乡不同。改革开放以来,为适应经济、政治和社会生活的发展变化,义务教育领域出现了重大政策变革。文章以公共政策的视角,对城市与农村义务教育改革政策变革比较分析,指出义务教育改革是对农村教育长期低水平投入的补偿性改革,而城市义务教育改革体现的是教育权利的公平性。农村义务教育经费保障仍只是基础性的保障,未能有效解决城乡教育差距,公平导向的公共政策是实现均等化教育服务的有效途径。

[关键词] 城乡;义务教育改革;公共政策

[中图分类号]G522.3 文献标识码!A 文章编号!1005-3492(2009)04-0162-04 [收稿日期] 2008-10-31

[作者简介]李文学,襄樊学院副院长,教授,硕士生导师,主要研究方向为教育政策;彭华,华中师范大学中国农村问题研究中心博士生,主要研究方向为公共政策。

[基金项目]教育部全国教育规划课题∀农村义务教育新机制改革研究#;(项目编号:FFB080539)教育部人文社会科学研究规划项目∀我国农村义务教育经费保障机制改革研究#。(项目编号:07J C810001)

实现基本公共服务均等化是指社会成员应享受水平大致相等的由财政资金提供的公共服务和福利。公共政策是再分配社会资源和利益、以调整社会关系、解决社会问题的工具。作为政府行为的公共政策是体现公共意志、代表公共利益。基本公共服务均等化作为社会公平原则的重要体现,要求公共政策的公平,否则会造成社会成员之间在获得公共产品或公共服务上的差异性,这就背离了社会公平原则。

义务教育作为最基本的公共服务,人们都承认教育机会的公平对社会发展的重要性,但现实情况却是我国义务教育发展在地区之间、城乡之间、学校之间极不平均衡,从而使公民之间在起点上处于不公平的状态。因而,要完善义务教育公共政策,由公共财政保障教育公共产品供给的均等化,保障全体社会成员享受教育公平,保证全体国民在生存和发展方面机会的公平和公正。本文将以改革开放后基础教育的相关法律、财政政策为依据,以城乡为比较单元,从公共政策的视角比较分析我国义务教育改革。

一、我国城乡义务教育的政策变迁

教育在国际社会得到普遍重视,1948年∃世界人权宣言%第26条指出:1.人人都有受教育的权利,教育应当免费,至少在初级和基本阶段应如此;2.教育的目的在于充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重。1990年3月在泰国宗迪恩举行的世界全民教育大会通过的∃世界全民教育宣言%指出:全民教育的目的是∀每个人&&&儿童、青年和成人&&&都应能获得旨在满足其基本学习需要的受教育机会#。世界上约有170多个国家实行了不同免费程度和范围的义务教育。教育已成为国际社会提高各国竞争力的主要手段和国民的基本福利,并成为各国政府提供公共服务的主要内容。

十一届三中全会后,科教兴国战略的确立使教育事业摆到了国家建设的重要位置。1986年7月1日起施行的∃中华人民共和国义务教育法%,1992年1月1日起施行的∃中华人民共和国未成年人保护法%,1993年10月31日通过的∃中华人民共和国教师法%,1995年9月1起施行的∃中华人民共和国教育法%,2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第22次会议修订的∃中华人民共和国义务教育法%,2006年12月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第25次会议修订的∃中华人民共和国未成年人保护法%,这些法律条文从不同的方面保障少年儿童的受教育权利,保障基础教育事业的顺利进行。其中,∃中华人民共和国义务教育法%和∃中华人民共和国未成年保护法%都先后作了修改,以适应社会生活的变化,更好地保护少年儿童的受教育权利。

在融入国际社会,保障国民基本受教育权利的时代大背景下,我国的义务教育从20世纪80年代在管理体制和财政投入体制方面进行了三轮改革。

第一轮改革是1980年代初,国务院颁布∃关于实行划分

收支、分级包干财政管理体制改革的规定%,开始实行新的分级包干的财政管理体制。1986年∃关于教育体制改革的决定%规定了分级办学、分级管理的办学管理体制:县、乡、村三级办学,县乡两级管理。在资金渠道上确立了利用财、税、费、产、社、基等来源多渠道筹措经费。由于乡(镇)级财力有限,集资、借贷建校便成为农村义务教育发展的重要途径。教育部相关调查数据示:2001年样本地区农村基础教育投入中央补助约占1%,省补助占9.8%,其余完全由乡、村筹集。∋

可见,∀以乡为主#办学的实质是∀农村教育农民办#。据上海智力开发研究所对贫困地区的抽样调查,1995年样本小学生个人负担教育经费191.3元,其中交给学校的杂费、书费等128.0元,用于购买文具用品、书报杂志的支出63.3元。教育支出占样本农户人均纯收入的22%。对一个勉强温饱甚至还没有解决温饱习题的贫困家庭来说,一个小学生一年近200元的现金支出是一个沉重的负担。农村义务教育作为公共服务的重要内容,应该由公共财政支出的事实上是农民在负担。

第二轮改革是在2001年,现代公共政策是政党和国家管理社会的工具,其本质是对社会公共利益的权威性分配。教育公平问题上的不同公共政策选择,反映了公共政策的不同利益取向。为了切实减轻农民负担,规范农村税费制度,保护农民利益,国务院在2001年∃国务院关于基础教育改革与发展的决定%规定及国务院办公厅在2002年5月16日下发的∃关于完善农村义务教育管理体制的通知%均提出了∀实行在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主#的农村义务教育管理新体制。据统计,2002年各级财政投入达到990亿元,占农村教育总投入的78%。

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∀以县为主#体制在现实运作中存在着诸多问题。一方面,由于义务教育的经费投入缺口太大,以县为主的财政投入根本无法满足农村义务教育的实际需要。在不少贫困县出现了典型的吃饭财政和教育财政的特点,教师人员工资的支出是教育财政支出的主要部分。为了确保不断上涨的人员经费,当地政府和学校不断压缩公用经费的开支,使得学校公用经费不断下降,造成人均公用经费太低,矛盾十分突出。另一方面,近几年中央政府加大了对义务教育的专项转移支付,但是,∀目前的转移支付制度只能说是在农村义务教育经费严重短缺情况下的一种应急措施,具有明显的临时性和过渡性特征,并不是稳定的体制。#

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从∀以乡为主#到∀以县为主#农村义务教育改革并未对城市义务教育体制产生实质影响。农村中小学教师为工资发愁、校长为基本办公经费无着落而四处借贷时,而城市的学校已经在盖高楼,进入信息化时代。农村家庭不仅要负担孩子的教育费用,还要承担学校建设的费用,农村学生的辍学率远高于城市学生,不公平的教育投入是关键因素。不公

平的财政投入事实上是农村与城市学生权利的不平等,公民权被二分化。

第三轮改革是在2005年,公平正义是社会公正与和谐的价值追求,公共政策作为公共利益权威性分配,实际上在调整着人与人之间的权利关系。充分发挥公共政策的作用,通过公共财政手段,提供均等化的基本公共服务是政府的责任,公共政策其实也是实现和谐社会的一种直接手段。

2005年12月24日的∃国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知%按照∀明确政府责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分担组织实施#的基本原则,要求逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围,建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。2006年1月对∃义务教育法(修订草案)%首次提请审议。在义务教育经费保障机制改革和修订中的义务教育法中均规定了义务教育实行∀经费省级统筹,管理以县为主#的义务教育财政制度。这种制度设计改变了以前管理权和经费投入主体合一的体制,经费的省级统筹使农村义务教育有了财政投入上的保障。

新机制改革将农村义务教育纳入公共财政保障范围,体现了义务教育具有消费的非竞争性和受益的非排他性的纯公共产品性质。这次改革在继续巩固和完善教职工工资保障机制的基础上,把∀两免一补#、提高学校公用经费保障水平、校舍维修改造所需经费全面纳入财政保障范围。第一,明确各级政府责任,建立中央和地方分项目、按比例分担的机制。在资金的总体安排上,体现了∀中央拿大头#的原则。对免除学杂费和提高公用经费保障水平资金,中央与地方的分担比例,西部地区为8∗2,中部地区为6∗4,东部地区除直辖市外,按照财力状况分省确定。对校舍维修改造资金的分担比例,中西部地区为5∗5,东部地区主要由地方承担,中央给予适当奖励。对贫困家庭学生提供免费教科书的资金,中西部地区由中央全额承担,东部地区由地方自行承担;对寄宿生补助生活费资金,由地方承担。第二,强调资金省级统筹,教育管理以县为主。

在推行农村义务教育保障机制同时,推行免、助学政策。1986年的∃中华人民共和国义务教育法%第十条规定:∀国家对接受义务教育的学生免收学费。国家设立助学金,帮助贫困学生就学。#2006年的∃中华人民共和国义务教育法%第一章第二条规定:∀实施义务教育,不收学费、杂费。#2005年财政部、教育部∃关于加快国家扶贫开发工作重点县∀两免一补#实施步伐有关工作的意见%提出,对农村义务教育阶段贫困家庭学生实施免书本费、免杂费、补助寄宿生生活费政策,并从2007年秋季开始向全国农村义务教育阶段所有学生免费提供国家课程的教科书,所需资金全部由中央财政负担。该政策惠及全国近1.5亿名农村义务教育阶段学生。+

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