金融混业监管体制分析及其应对措施

我国混业经营与监管体制分析及其对策彭彤摘要：跨入新世纪以后，混业经营成为全球金融业发展的大趋势，可以预见混业经营也将成为我国金融经营体制发展方向。

但是与之对应，我国金融监管体制发展却表现出明显的滞后性，无法顺应经营体制的顺利转变而提供必要保障。

基于此，笔者对已经实行混业经营的国家的金融监管体制加以比较分析，提出了对于我国金融监管体制改革的设想。

关键词：混业监管混业经营一世界金融混监管的格局金融混业经营是近年来全球化的趋势，相伴而来的是金融监管体制的变革或调整，欧美国家纷纷出台、修改或完善相关的法律制度，以应对全球性的金融浪潮，完善金融监管并最大程度的节约监管成本。

金融混业经营：即银行、保险、证券、信托等金融机构都可以近入上述任意业务领域甚至非金融领域，进行多元化的经营。

目前就国际金融混业监管的实践来看，代表性的有英国单一监管或美国伞式的监管模式。

英国在1997年合并原来的九类金融监管机构职能，成立金融服务局（FSA），对金融业和金融机构统一行使监管权，成为英国唯一的金融机构，拥有制定金融监管法规，颁布实施金融行为准则，给予被监管者指导和建议以及可以开展工作的一般政策和准则的职能，单一监管模式相对应的是美国的混业监管，为适应金融业混业经营的结构，美国金融监管体系在原有的监管体系中进行了职能的重新划分，形成了一种美国式的金融监管的体系—伞式监管框架。

所谓伞式监管，是表示这种监管模式有两个监管层次：（1）功能监管层，该监管层由金融功能进行监管分类，以银行、证券和保险行业分类的金融子公司分别由各自的监管机构进行监管。

在美国，证券交易委员会(SEC)、货币监理署(OCC)、州保险监理机构分别对各自的监管对象拥有优先监管权利。

(2)伞式监管层，美联储作为美国金融行业中的伞式监管人，负责对混业经营的金融控股公司进行监管，同时负责协调各个功能监管层的监管工作。

美联储作为伞式监管层的监管人，其具体的功效体现在：美联储依赖由各个功能监管部门提供的检查报告和分析报告。

如果功能监管层的监管部门认为金融控股公司的子公司己经符合资本标准的要求，联储无权要求金融控股公司增加资本。

伞式监管人评估金融控股公司的经营面临的风险，并分析这种风险对子公司潜在的影响。

美联储不能直接对金融控股子公司进行监管，但要对子公司的风险进行控制。

在必要的时候，联储有权利对任何金融子公司进行检查，美联储作为最后贷款人，在银行出现危机的时候，动员市场力量对危机银行进行救助。

二我国目前金融监管体制选择及其挑战我国的银行业、证券业和保险业目前实行的是分业经营和分业管理模式，随着我国金融业混业经营的程度不断深入，并且在加入WTO以后国内逐渐开放金融市场的情况下，银监会、保监会、证监会分别监管银行、证券、保险业的分业监管体制存在许多不足之处，影响了监管的有效性.(二) 分业监管易产生监管真空。

在分业经营、分业监管的方式下，单个监管部门可以发挥自己的专长，做到对各自监管对象的有效监管。

但是随着金融创新的发展，各种新兴金融产品的问世，我国各金融机构的业务界限日益模糊。

在混业经营迅速发展的情况下，我国不同监管部门之间还缺乏有效的信息共享机制，还没有形成有效的配合和协调。

各监管部门在工作中各司其职、条块分割、沟通不足、信息难共享，很容易出现监管真空，各金融机构为逃避监管，会产生“监管套利”现象，以维护部门利益为目的的消极协作及监管体系缺乏透明度，这将影响金融监管的有效性，加剧金融领域的矛盾与混乱。

我国已经存在多家金融控股公司，其下属各公司涉及多个行业，特别是我国由产业资本投资形成的金融控股公司，在名义上坚持分业经营，但又难免由于集团内不规范的关联交易等而造成实际的混业，加之目前对这类企业还没有相应的法律约束，各监管机构容易形成“监管真空”，易于引发系统性金融风险。

目前金融监管机构仍然没有建立完整系统的协调合作机制，各监管机构都面临严重信息不对称的问题，监管工作缺乏必要的信息支持，对于集团内部大量的交叉性、跨行业、跨市场业务，监管工作更是难以落实。

按照中国政府的承诺，中国金融市将在2007年以后全面对外资开放，尽管进入中国的外资银行受到中国的法律的限制也必须分业经营，但多数外资银行的母行实行的是混业经营（如美国花旗银行与旅行者集团公司合并后形成了集商业银行、投资银行、证券保险于一身的大银行），在现行分业监管体系下，只有找到对这些全能型外资金融机构实行有效监管的方法，才能给我国金融机构的发展创造良好的竞争环境。

(二) 分业监管不利于综合评估混业经营的金融机构的风险。

我国各个监管机构在法律上是独立的平级主体，不存在上下级关系，要想随时进行沟通和协作十分困难。

而且各个监管机构的监管理念和监管目标也不一样，证券监管机构的目标是维护市场的公平与秩序，银行的监管关注银行系统的安全与稳健经营，保险监管者关注的是各保险公司的偿付能力。

当对混业金融机构有双重目标要求时，单个监管者很可能不会去承担其他监管者的工作和责任。

特别是如金融集团中某一实体的风险受其他实体的影响很大，只对集团某一实体有监管权的机构很难评估它的真实风险。

(三) 分业监管不利于监管的成本效率权衡。

在分业监管体系下，各监管机构对混业金融机构会产生重复检查和报告要求，加大了金融监管活动的成本，也加重了被监管者的执行成本，影响了金融机构的正常业务运行，降低了金融监管的效率。

(四) 分业监管会抑制金融创新，阻碍金融混业经营的正常发展。

各监管机构为减小监管压力，通常希望能确认并控制被监管机构的风险和经营行为，对原不属于本行业的新产品会采取抵制态度，阻碍了我国金融业混业经营的正常发展。

综上所述，如银行私募的证券公司的集合理财计划、基金公司发行的货币市场基金以及不断涌现的金融控股公司热潮等金融创新的出现，实际上是对现有的分业监管、机构监管的挑战，如果不及时对现有的监管体制进行调整，就可能会形成交叉监管、重复监管以及监管的空白地带和灰色地带，从而可能暴露出监管机构缺乏协调、金融监管政出多门、监管成本和协调成本过高等问题。

三我国金融监管对策分析（一）分两步对金融监管体制进行改革第一步从我国目前金融基本格局出发，美国功能监管模式无疑是最直接和成本低的借鉴价值。

在我国，人民银行负责货币政策的制定和执行，对金融市场实施宏观调控，防范和化解金融风险，为此目的需要拥有对金融监督进行总体协调的地位和能力。

同时在目前的“一行三会”中，最适合充当此角色的人也是人民银行：一方面，银监会、证券会和保监会分业而治，缺乏人民银行那样超然的地位；另一方面，人民银行历史上曾经是金融市场的全面监管者，银监会、证券会和保监会均袭自人民银行，人民银行拥有“三会”所不及的影响力。

三大监督机构应加强金融监管的协调与合作，除了已建立“金融监管联席会议制度”，定期就监管中一些重大问题进行协商外，还应设立常设互动机构，构筑信息交流平台，逐步统一符合国际标准的监管制度，加强金融业间的国际化监管合作。

第二步当混业经营的实施和比例不断扩大，蔓延到中小金融机构，政府机构改革加快，我们就可以取消银监会、证监会、保监会等专业监管机构的独立地位，将之转变为国家金融监管局的内分支部门，由此国家金融监管局将如英国监管局一样，成为我国唯一的金融监管机构，这样使金融机构的设置成本和协调成本将大大降低，同时也能提高其对金融监管效率。

依据“二部走”的设想对金融监管体制进行改革，是根据金融混业的程度而定实施的，这样既可在保证金融监管有效性的前提下，尽可能的维持监管组织的架构稳定性，将政府的制度供给成本降至最低。

又能顺应我国金融经营体制转变这一渐进过程，通过对金融监管体制的逐步改革，始终保持金融监管替孩子和经营体制的一致性，以使监管体制为经营体制的转变提供必要的监管保障。

（二）立法实现混业经营合法化完善金融业混业经营监管方面的法律法规是根据我国及国际金融的发展要求，应尽快立、改、废金融法律法规，包括制定相应法律政策鼓励金融机构从事跨行业投资、经营和并购等，为其发展创造良好的外部环境，使其与国际金融一体化趋势相适应。

应明确金融机构通过控股公司实现混业经营是必然的趋势，实行严格的混业经营审批制，健全金融机构市场进入和退出机制，强化核心业务下的混业经营，避免业务过度分散，增加成本风险。

应明确界定金融控股公司与子公司以及子公司之间的法律和经济关系，构筑“防火墙”以有效控制金融风险。

要从法律上确定混业经营制度，给金融业的健康发展营造一个公正、公平的竞争环境，并提供法律保障。

（三）建立完善金融机构的自律、内控机制，重视舆论监督，建立多元化的监督约束体系在强化法定金融监管机构职能的同时，要充分重视行业自律、银行内控、社会监督的作用，形成四位一体的多元化金融监管体系。

良好的金融自律是是法定机构监督的重要补充，为此应该应进一步完善组织机构建设，建立完善行业公约及规章；建立规章制度执行情况的检查披露制度与奖惩制度；处理好与法定金融监管部门的关系。

完善内控制度是外部监管有效发挥作用的基础，为此我国的金融机构要建立合理的内部治理结构，合理划分职责和权限，建立严格的授权和审批制度，建立独立的会计及核算体制，建全内部风险评估、监测、预警系统。

要充分发挥社会监督的作用。

一是发挥社会中介机构(如会计事务所、审计事务所、资产评估事务所)的审计监督作用，提高信息披露资产评估的真实性和权威性。

二是加强媒体监督，鼓励和利用媒体的曝光功能，进行监督和揭露违规违法及腐败行为。

三是发挥投资人、债权人等市场参与者的监督约束作用，这又涉及到有效的信息披露问题。

（四）建立充分的信息披露和信息报告制度充分的信息披露是市场约束有效发挥作用的前提条件。

我国要根据国际上有关银行信息披露的惯例，结合我国的实际情况，建立充分的信息披露制度。

2002年5月21日人民银行发布《商业银行信息披露暂行办法》，标志着我国己初步建立了信息公开披露制度。

我国商业银行《暂行办法》的规定，对财务会计报告、各类风险和风险管理情况、公司治理信息及年度重大事项进行公开披露。

针对我国商业银行风险管理能力较弱，各商业银行要参照国际银行业惯例，不断提高风险管理水平和风险信息的公开披露水平。

同时，要进一步改革会计制度，提高会计制度的透明度、可信度以及与国际通行准则的统一程度。

监管当局还必须用经济、法律的手段，对信息的虚假披露和不按期披露进行严格处罚，以保证披露信息的真实性、可靠性。

（五）推进金融人事制度改革，培养适应国际竞争的金融“一个国家的金融监管人员的水平决定监管水平”。

因此，我们要积极推进人事制度改革，实行人员竞争上岗制度，营造各类优秀人才脱颖而出。

笔者以为，当前思考金融监管机构的改革，建立统一协调的金融监管框架，必须离开旧的“官本位”监管轨道，努力构建起专家监管为主体的现代金融监管框架。