“镇管社区”：大型居住社区的社会管理模式创新

“镇管社区”：大型居住社区的社会管理模式创新
作者：李晗
来源：《现代经济信息》2013年第24期
摘要：镇管社区是针对快速城市化特点和大型居住社区的管理要求，为满足大规模人口迁入和集中居住的服务需求而进行的社区管理制度创新。

在此基础上，催生了镇管社区模式的体制机制，但是由于政府职能未实现实质性转换、财权与事权不统一，镇管社区模式运行中也存在困境。

关键词：镇管社区；大型居住社区；社会管理
中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）12-00-02
从20 世纪80 年代开始，我国城市化就开始进入迅速扩张期。

随着我国城市内部“经营城市”理念的提出，以改变城市面貌，提升生活品质为目标的“大兴土木”社会工程的推进，拆除城市内部优质地段住宅，将住宅用地转变为商业用地赚取级差地租，动迁大量城区人口至城郊，以改善其居住环境，成为了地方政府的重要行为导向。

而大规模人口迁入和集中居住形成了大型居住区，对社会管理提出了新的要求。

“镇管社区”就是针对快速城市化特点和大区域管理要求的一种社会管理模式创新。

一、“镇管社区”模式的提出
上海市宝山区在经济开发和政策安排的双重外力影响下，城市化进程异常迅速。

2012年宝山区G镇馨佳园大型居住社区正式运行，至2013年4月底，馨佳园大型居住社区入住居民总人口24475人，其中经济适用房居民12918人，动迁房居民1557人，分别来自杨浦、闸北、虹口、普陀、宝山、黄浦、静安等七区。

作为上海市大型居住社区管理模式探索的前沿阵地，G镇努力寻找适合大型居住社区需要的社区管理体制，积极探索实践“镇管社区”管理体制。

“镇管社区”概念是1993 年浦东原严桥镇（现属于花木街道）最早提出的，指的是“在现有的行政架构下，以党的领导为核心，以社区共治为方向，以基层自治为基础，在镇与居委之间搭建覆盖各居住区的综合性管理平台、网络化服务平台和协商式共治平台，从而形成公共管理服务有效下沉、社区自治共治逐步发育的一种社区管理模式”镇管社区管理模式的创新，是快速城市化背景下为适应社区发展转型，面对现有的行政体制架构，在社区管理体制机制方面开展的基层社会管理创新。

G镇馨佳园大型居住社区的“镇管社区”模式体现为在镇的行政架构下，对镇域内城市化社区实施服务和管理。

具体为，通过加强党建引领、文化搭台，积极创建驻区单位、社会组织和社区居民多元参与的平台或机制，实现社区共治。

充分发挥社区志愿者的作用，体现民主自治功能，发挥了自我管理、自我服务的作用，实现社区自治。

二、“镇管社区”模式的体制机制
镇管社区的管理模式，是新形势下郊区城市化快速推进过程中的全新实践和探索。

它对于形成服务重心下移、社区资源共享、管理职能明晰、服务项目全面、运作机制顺畅、工作队伍专业的社区管理服务新格局，具有重要意义。

这种顶层设计理念指引下的基层社会管理创新，催生了镇管社区管理模式的体制机制。

（一）组织体系，创新基层社区管理体制
在社区管理机构设置上，按照党政两条线布局：一条是党组织系统，即“镇党委—社区党委—居民区党支部”，在社区管理中发挥领导核心作用；另一条是行政系统，即“镇—居委会联合服务中心—居委会”。

社区党委（总支）在镇党委的领导下开展工作，对社区党的建设和管理的全局工作负总责。

居委会联合服务中心是镇与居委会之间的“中间管理层”，镇层面成立社区工作联席会议，搭建联合服务中心、政府部门和属地单位间的沟通平台，由镇社管办分管镇长任第一召集人，稳定、城建分管镇长任第二召集人，各职能科室共同参与。

镇给予居委会联合服务中心独立的经费预算，保障运转经费。

居委会联合服务中心下设综合办公室、物业科、社区事务受理站、文化活动分中心、镇派驻综合执法分队。

中心内设部门接受镇条线部门和居民区联合服务中心的双重领导，工作考评以中心为主。

居委会联合服务中心是承接政务的办事机构，承担政府职能在社区的延伸，完成镇政府交办的各项工作，并接受镇政府各职能部门的指导。

组织发动社区居民、驻区单位、社团组织、群众团队、志愿者等各方力量，参与社区管理。

（二）协商共治，构建社区事务共管机制
社区共治是镇管社区的重要内容。

在“小政府、大社区”的现状面前，要在现有的镇行政架构和财政支撑体制下，管理好、服务好不断扩大的城市化社区，用最经济的行政效能与成本，实现与中心城区同等标准的社区管理与社区服务，就必须坚持社区共治的理念，充分利用区、镇和社会的管理服务资源，积极创建驻区单位、社会组织和社区居民多元参与的平台或机制。

G镇馨佳园积极探索搭建社区共治的平台，建立物业管理联系会议、商业管理联系会议，设立社区事务受理站、卫生服务中心，组建组合执法队，联合派出所、居委会、物业公司、社区志愿者等力量，搭建政府、企业、居民多方共同商议社区事务的平台，共同推进社区物业管理、商业发展等重点、难点问题的解决，开展社区综合治理，形成多元主体共治的格局。

（三）自治参与，创新社区民主管理机制
馨佳园大型居住社区广泛开展志愿服务活动。

自2010年成立第一支志愿者团队以来，已经组建志愿自治总队1支，自治分队12支，专项服务小组17支，共400余名志愿者，落实开展医疗、治安、维权等10项志愿服务工作。

初步确定了志愿者自治网络架构，系统性制订了相关组织、培训、考核、激励、议事制度。

同时结合社区服务流程，联合社区“共治”平台，创新搭建了志愿者工作平台：“发现问题—督导跟进—文明宣讲”条线化平台、“自我管理与服务”平台和“携手共建”平台。

在结合社区实际需求，整合社区具体资源的基础上，实现社区志愿者特色自治，发展了多项特色自治项目，包括：社区公益服务类、社区公益管理类、引导居民文化生活类、互助帮困类等。

在社区建设重大事项决策、解决居民关注的热点难点问题的过程中，体现了居民民主自治功能，发挥了自我管理、自我服务的作用。

（四）党建先行，创新社区治理领导机制
在“镇管社区”治理模式下，社区党建工作始终是社区建设过程中的核心工作。

馨佳园大型居住社区成立之初就建立了居民区党总支，受镇社区党委的领导。

在“社区党建全覆盖”的总体要求下，“镇管社区”治理模式在各新型社区设立社区党委，作为镇党委的派出机构，并形成“镇党委—社区党委—居民区党组织”的垂直覆盖体系与“社区行政组织、居民区、驻区单位”的横向覆盖体系，实现社区党组织全覆盖。

同时，党委牵头，通过党建联建，成立社区共治联合会，开展社区共治，共同管理社区事务。

三、镇管社区模式的运行困境
（一）政府职能未实现实质性转换
“镇管社区”模式试图将政府管理的单一化转变为社区成员的共同参与，来应对原有治理模式的失效和现有城市社区治理模式的不适用的困境。

但是从该新模式的制度设计上而言，社区成员的共同参与治理将导致政府、社区成员之间的治理制度必须重新建构，原有政府单一治理的实践惯性的存在将冲击这种多元化的治理主体，并可能会阻碍多元化治理主体对社区的治理。

在G镇馨佳园的制度设计及制度安排中，居委会联合服务中心名义上是枢纽型组织，但实质上是集权式组织，“镇管社区”模式从“单一治理”转变为“共同治理”的过程仍未完成，且当前仅仅停留在转变前期。

（二）财权与事权不统一
随着大型居住区的建设进程和人口大量导入，社会管理、社区公共服务需求大量增加，严重挤占镇级地方财政资源，镇级财政承担巨大压力。

G镇馨佳园大型居住社区中的保障性住房占较大比重，物业管理收费较低，导致管理经费存在较大缺口，虽然区政府已出台物业补贴方案，但在短期内仍难以解决资金压力问题。

然而，受现行管理体制的局限，G镇却没有被赋予相应的事权。

因此，承担的是城市管理责任，行使的却是乡镇行政权限。

这导致G镇不得不
通过扩大体制外用工来解决城市建设与管理中的人员紧缺问题，管理服务队伍参差不齐，专业水平和工作效率不高。

四、结语
按照乌尔里希贝克的说法，当前世界正处于一个风险社会，“人类也正在火山口中”。

因此，推进“镇管社区”就是希望在风险社会中，寻找这样一条矛盾较小、风险较小的道路。

镇管社区提高了社区管理和社区服务的效率，是在社区建设进程中基层社会管理创新方面积极而有益的探索。

它可以实现政府社会管理和公共服务重心的下移，建构政社互动合作的平台，最终促进政府职能转变和社会发育。

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作者简介：李晗（1981-），女，辽宁葫芦岛人，现任上海工程技术大学讲师，从事政策执行方向的研究。

基金项目：本文系国家社会科学基金项目“特大城市基本公共服务均等化实现路径研究”（项目编号：13BGL152）的阶段性成果。