深化林权改革若干问题的思考

深化林权改革若干问题的思考我国林业的发展固然受资金、技术和资源等因素的困扰，但其根本原因在于不合理的林业产权制度。

这次林权改革目的在于解决山林权属主体缺位、利益分配不合理、经营机制不活、资源流通不畅等问题。

自2004年9月以来，作为江西省比较典型的林业大市，吉安市林权改革工作在遂川县试点的基础上全面铺开，林改工作取得显著的成效。

但我们在调研中发现林权分散、林权流转不规范、林改后林业职能部门经费缺口较大等问题仍然制约着林改工作的深层次推进。

本文拟就以上问题进行探讨。

一、林改中存在的若干问题（一）林权分散与规模经营的矛盾从林改实际情况来看，林权分散加速了林业经营的分散，难以形成规模经营。

吉安市林业用地面积达2599.8万亩，而林改所涉及的林地面积达2231.3万亩。

按2004年吉安市327.5万乡村人口来算，林农人均拥有林地面积6.8亩左右。

若每一林户家庭人口按四个算，则每户林农拥有面积27亩左右。

这样单户经营很难形成规模，无法取得规模收益。

从吉安市各地林改的经验来看，林权改革大大调动了林农造林的积极性。

全市在去冬今春，共完成人工造林面积48.5万亩，比上年同期增长10%。

在少数县市还出现了不少林业承包大户。

林权分散给林地租赁、承包、拍卖等转让经营方式带来新的活力。

但是，据我们对井冈山、安福、永新等县市的部分重点林业乡镇调查发现，大多数林业无法达到资源的最佳配置，形成林业效益的最大化。

为适应小林业与大市场衔接的需要，林业生产必须实行规模经营。

林权的分散会进一步导致林业资源经营过于分散化，由此造成林业经营难以行成规模，二者行成了一对矛盾。

1、林户的经营选择不利于规模经营的形成。

这次林改并没有最大发挥它应有的激励效应，而且林户的经营选择受制于多种因素。

（1）非国有林受到不公正的“国民待遇”。

假如林户选择自己联合经营山林，形成个体私有林，个体私有林与国有林相比，易受歧视。

在产权交易的过程中，个体私有林由于信息不足、交易砝码单薄等因素的影响，处于不利地位，交易难以公平。

在市场竞价流转过程中，政府对个体私有林规制也严得多。

虽说对各种所有制的森林统一执行“严管”政策，但在税收、费用收取上，对非国有林更苛刻，这样形成了歧视非国有林业的政策。

在投入与回报不成正比情况下，理性的林农将选择不投资或观望态度。

这势必削弱林权制度改革的激励效应。

（2）林户作为市场个体，选择规模经营将面临更多风险。

风险主要来自三方面即社会道德风险、市场风险和还贷风险。

社会道德风险的存在导致成本加大，另外市场也存在不可预知风险。

这些使得林农投资预期收益不稳定。

这将加大林户的还贷风险。

所以他们更倾向于经营规模小、投资少的经营方式，同时投资生长期短、花费少、回报高的经济商品林，小农意识得到巩固和加强。

林农的谨慎投资意识影响了其投资林业的经营方式。

（3）不均衡的林权分配，导致林农经营难度加大。

在林权分配中，把自留山、责任山合为一山，按山价作价并以人头均分，增人不增山，减人不减山；加上山地分配按地理位置远近搭配也不均。

这使得林户本来就不多的山林面积变得更分散，经营难度加大。

以山价分配林地的另一弊端是山上林木资源分布易形成“马太效应”。

分得森林资源富有的林农经营积极性很高，分得资源贫乏的林农经营缺乏积极性。

林农经营难度加大，回收成本过高，权衡得失后，只有极少部分林户积极投入生产，大多数林农选择消极经营。

（4）林农收入来源的多元化也会削弱新的林权制度效果，导致制度部分失效。

随着农村改革的深化和农村剩余劳动力的流动，农民收入来源呈现多样化趋势。

据《吉安统计年鉴（2003）》有关数据显示，2002年农民人均纯收入构成中，工资性收入占40.10%，家庭经营现金收入占54.82%。

其中出售林产品收入占1.15%，这说明农户在林产品中获取的收入比重很低，农户获取收入方式选择重点不在林业当中，而是选择以其他收入方式为主，比如外出务工等。

林业只是作为辅助产业来对待，林户更喜欢少投入或不投入就可获得收益的经营项目。

因此林权改革的制度效果将会打上折扣，导致制度部分失效。

2、规模经营投资主体的“理智”选择。

林改政策中规定很明确，投资主体可以是个人、法人单位或者其联合体等，投资经营可以是包括规模经营在内的多种方式。

规模经营会使森林资源将向有实力或生产要素相对集中的企业或个人转移。

规模经营投资主体实为一个能发挥利益最大化的契约联合体，但达成这样一个完整的契约需要面临众多谈判。

谈判面对多个产权主体，势必形成多个博弈链条，同时面临许多风险，这些都不利于谈判。

在谈判不成的情况下，如果采取强制措施形成契约，会因侵犯产权主体的自由权而不符合林改精神。

这样，规模经营投资主体就会选择缩小或放弃规模经营。

（二）商品林经营放而不活商品林分给农户后，林农获得了林业资源的经营权。

但为了实现生态效益，国家始终严格控制林户的森林采伐权，致使林户的产权不完整和投资产生外部收益。

这种商品林经营放而不活的现象，在一定程度上阻碍了林业的深度发展。

最直接的表现就是采伐限额制制约了商品林的经营与流转。

国家的林业发展目标是实现森林资源和林业收益的最大化，因此必须把森林采伐的数量降到合理采伐的最低限度。

而要实现林业收益的最大，就必须以森林资源的最大采伐为代价。

森林资源的最优配置（或最适采伐量）是森林资源的边际生态效益等于边际经济效益。

此时最大的约束条件是国家财政投入。

但国家财政投入是有限的，因此必须寻求其它出路。

出路在哪？出路就在放活商品林经营。

“活”的关键就是如何放开采伐政策，但因采伐数量受到压缩，林业经营者的财产处置权受到侵害。

林农实际允许采伐量远远小于其法定允许采伐量，造成其采伐利用权受限。

同时因采伐权限上收，林权权利人的经营权也受到了侵害。

只有投入生产权，而没有自主经营权，那么生产投入的积极性肯定受到挫伤，放开经营权可能导致生态环境的严重破坏，这一矛盾仍未得到较好的解决。

（三）林业产权流转不顺畅在明确林业权属的基础上，国家鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，各种主体可通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转。

但目前的林权流转并不顺畅，主要表现为：1、流转主体不清。

据我国森林法律规定，我国林业资源主要属于国家和集体所有，少量属个人所有。

国有林的产权属全民所有，按理应由国有资产管理部门或其授权主体行使流转权。

然而在现实中，一些国有林场作为流出方也参与了流转；同时我国法律对集体林的主体表述存在差异，现实中，村委会、村小组或其他集体组织都参与了流转。

由于我国林权流转主体未明，导致林农在林权流转中不能作为真正的主体。

多数拥有林业所有权和使用权的林农，受多方因素影响，被迫交易、低价交易现象时有发生。

如遂川县96%的集体山林因存在归属不清、权责不明的产权问题而致使流转不规范。

2、流转中介组织缺乏。

目前林权流转秩序比较混乱，部分地方出现了流转程序不够规范，流转手续不够健全，流转资金管理较为混乱，流转后对林业资源使用缺乏监督等问题。

私自流转、非法流转现象较严重。

缺乏中介组织的介入，林业资源价值评估、交易登记机构的任意性较大，诚信度不高，导致虚假材料的出现，致使林农在交易中受损。

3、林权流转中国有资产流失较严重。

林改中暴露了一些腐败问题，如有些工作人员在林业产权流转中收受他人贿赂，产生了低价拍卖、串通投标现象，其结果是国家林业资产流落部分私人手里。

另外，乱砍滥伐国有林、改变国有林的林地用途、改变公益林的性质也使得一些国有林业资产导致流失。

二、深化林权改革的几点建议新一轮林权改革的基础是改革税费，关键是还商品林的经营权给林农，管理模式由过去以行政干预为主转为以市场化调节为主和行政适当干预为辅。

在以上林改指导原则的基础上，针对前述问题，我们提出以下建议。

（一）在明析产权的基础上实行林业托管制。

运用市场运作的方式把林权分散给愿意经营林业的人，明确其采伐利用、采集利用、景观开发利用并获取收益的权利。

委托人为林权权利人，代理经营人为林业局或国有林业企业。

经营的林种、目标，何时采伐利用，怎样采伐利用等，由林主提出，林业局根据林主的要求为其做经营方案。

经营方案批准后，林业局按经营方案为林主经营，林主向林业局付委托经营费。

这样既可以实现林业经营规模化，又可以保证林农应有的权利。

林业托管经营更有利于国家林业发展质量的保证。

（二）进一步改革采伐限额管理制度，真正放活商品林经营。

改采伐限额管理制为采伐报告管理制，以适应市场经济发展。

首先，承认林地经营者对自己的林地上造什么林、怎样造、何时抚育、何时采伐、采多少、卖给谁，都有决定权。

其次，对于国家生态环境需要保护的森林，需要林权权利人放弃处置权则采取支付生态补偿金或是折股分红制。

对商品林为了国家生态安全和宏观调整的需要，可以作出采伐后必须在当年或次年禁止采伐生理和工艺皆不成熟的中幼林，限制进行皆伐等规定。

在操作上，停止层层下达采伐限额和采伐指标，改由在采伐前由林权权利人向林业主管部门报告采伐地点、面积等，主管部门依法审查。

如果合法就应批准，在报告一定时间（如两周）不予答复，就视同意采伐；如果报告人的采伐不合法，主管部门就应对其进行说服，劝其改变；如果坚持采伐，法律后果则由报告人承担。

同时废弃现在强制进行的采伐设计检尺、运输检查、销售环节、加工的众多许可和审批。

在对森林资源进行细化分类后，对不同性质的林业要实行分类经营。

（三）建立和完善林权流转市场。

首先，建立林业产权交易中心，完善评估机制。

该中心的主要职能是规范各类林权交易，提供林权流转信息、组织协调流转后的跟踪服务。

成立林业资源资产评估事务所，负责流转双方的交易资产的评估，并健全相配套的评估、登记制度；其次，发挥政府及林业主管部门的宏观调控作用，健全保护机制。

政府职能部门在林权流转中应引导林农集约经营，调解各类流转纠纷，同时应会同有关部门抓紧制定森林、林木、林地使用权流转的具体办法。

从法律和政策上保障流转的畅通，保障林农增收。

在林改中遂川县积极发挥政府职能部门的宏观调控作用，成功调解了草林镇源溪村与林业公司一块面积约为350亩的租赁经营山场纠纷，结束了他们长达7年的林权争议；到目前为止，全市已调处山林纠纷共13071起，调处面积40.99万亩。

最后，健全林权流转监督机制。

为防止一些投机商过分炒作林权、过度流转林权、侵吞国有资产的现象，应大力发挥司法机关的法律监督功能，强化行政和媒体的社会监督功能。

（四）多渠道筹措经费。

由于取消木竹农业特产税和相关的林业收费项目，由此形成了林业职能部门的正常运转的经费缺口较大，我们认为解决这一问题的基本做法是：（1）继续寻求相应的财政支持。

一是争取上级部门政转移支付。

部分县市林业部门的行政事业经费纳入同级财政预算，确保及时足额拨给。

目前遂川、安福、吉州、青原等4县的林业行政经费全部纳入财政预算。