太阳能发电固定价格收购制度的是与非——西班牙的教训

太阳能发电固定价格收购制度的是与非——西班牙的教训2011/04/12因地震而改变的电力政策受3月11日发生的东日本大地震及其后续核电站事故的影响，日本面临着电力供应短缺的反常局面。

对于以2020年前增设9座核电站、提高现有设施运转率为前提的日本中期能源供求预期，乃至以此为基础的防止气候变暖目标，都已经到了必须重新审视的地步。

当前，应对电力短缺只能依靠化石燃料，而另一方面，以太阳能发电为中心，可再生能源也受到了前所未有的期待。

地震发生当天早上，日本政府在内阁会议上确定了以促进可再生能源发展为宗旨的“电力运营商开展可再生能源电力调度的特别措施法案”。

希望通过导入、扩大固定价格收购制度（FIT：上网电价），大幅增加可再生能源的利用。

在太阳能发电方面，更是制定了到2020年使装机容量增至2800万kW，达到2005年（140万kW）的20倍（是2009年的9.3倍）的目标。

这次地震后，日本政府恐怕还会考虑继续提高目标，但是，如果导入更多高发电成本的太阳能，势必会反映到电费之中。

政府不应该只盯着增强发电能力，还应当思考怎样实现费用的最小化。

核能伴随着危险，但发展可再生能源成本高，而且发电能力无望替代核能。

可是，改用化石燃料又会导致CO2排放增加。

因此，日本必须以此次事故为契机，再一次从能源稳定供应、防止气候变暖、对经济的影响等方面出发，从短期、中期以及长期的角度，冷静探讨能源的最佳配置。

本文并不是要严肃地整体讨论这一问题，而是希望介绍西班牙为促进太阳能发电实施FIT的“现实”情况，为今后日本国内可能日趋高涨的太阳能发电强化讨论提供一个观点。

本文在撰写过程中，得到了官政府和民间各方面专家的大力指导。

在此深表感谢。

如内容存在错误，责任由笔者承担。

西班牙的太阳能发电泡沫2001年，以促进可再生能源利用为宗旨的欧盟指令（2001/77/EC）通过，西班牙也根据该指令，在2004年和2007年新颁布了意在大幅增加可再生能源的政令（RD436/2004，RD661/2007）。

结果，到2009年，太阳能在西班牙的总装机容量中占3.8％，在发电量中更是占到了2.3％（数字为暂定值。

作为对比，日本2008年的推定值分别为0.9％和0.2％）。

但是，在对太阳能发电实施过度的促进措施（2007年的政令）后，西班牙的太阳能发电能力大幅超越了政府目标，承担收购义务的配电公司无法把追加负担部分全部转嫁到电力价格中，蒙受了巨额亏损。

因此，西班牙政府只得在2008年9月出台降低太阳能固定收购价格的政令（RD1578/2008），着手平息事态。

到2010年又追加了若干对策，再次降低固定收购价格，对于已经建设的太阳能发电设施，也对作为收购对象的运营时间进行了限制。

由此，西班牙太阳能发电市场的泡沫在2009年破灭，陡然缩小。

表1展示了2007年实施过度促进措施和之后市场急剧缩小的情况。

过高的收购价格在这里，笔者将参考研究西班牙能源政策的胡安卡洛斯国王大学博士卡尔扎达（Calzada）的论文，对该国的太阳能发电促进政策进行讨论。

2004年，当促进可再生能源利用的政令（RD 436/2004）生效时，西班牙的太阳能装机容量仅为12MW（1MW=1000kW）（100kW以下的小型设备共计9MW，非小型设备共计3MW）。

政令特别强调了促进小型太阳能发电，收购价格也按规模拉开了差距。

当时，太阳能电力的收购价格并未采用FIT，而是以电力市场批发价为基础计算出参照值，根据参照值按比例决定。

根据这项政策，到2006年底，小型设备的总装机容量猛增至140MW。

非小型设备在同期也达到了5MW，二者之和在3年间增加到了原来的12倍。

尽管如此，这一数字与2007年以后的增长相比，在绝对量上也并不算大（表1）。

之后，西班牙政府再次采取措施促进太阳能发电导入。

在2007年的政令（RD 661/2007，6月1日生效）中导入了保障长期高额固定价格收购的FIT。

并且缩小了小型和大型的收购价格差。

具体来说，小型（100kW以下）设备为44欧分/kWh（与2004年政令的水平基本相同），大型（100kWh～10MW）设备41.75欧分/kWh（从之前23.2欧分的基础上大幅提高），在那以后，西班牙政府又以与消费者物价指数挂钩的形式，继续推行太阳能发电优惠措施（高价收购）。

固定价格的收购期为25年。

“成果”很快显现了出来。

由于收购价格得到大幅提升，大型地面设置型太阳能发电设备的新建陆续展开，按照预期，2010年的目标（371MW）到同年10月即可达成，于是，在政令生效刚满3个月的2007年9月，修正案出台了。

修正案把2010年的目标从当初的371MW提高到了1200MW（2004年的100倍），并且规定，如果装机容量达到目标，则之后的受理部分依照08年生效的新政令的规定。

但对于受理上限的规定很快就做了变更，对于2008年9月底之前登录（sign up）的计划，在超过1200MW之后，仍然适用2007年政令的条件。

在修正案出台的阶段，预定于2008年颁布的新政令的内容还不明朗，但可以设想的是条件必然不如2007年政令，因此，投资家盯准2008年9月这一期限，大幅增加了投资。

房地产商、宾馆，卡车生产商等外行领域也纷纷投资太阳能发电。

促进技术革新的口号灰飞烟灭，太阳能变成了单纯的挣钱工具（根据当地的消息，为了赶在期限内，对于西班牙国内太阳能生产无法满足的部分，甚至出现了不分对象，拼命从外国进口的情况）。

西班牙政府忙着紧缩西班牙国家能源委员会表示，根据2008年12月的统计，在期限内登录的装机容量增加到了2934MW。

这相当于政令修订后2010年目标的2.4倍（2004年的244倍）。

实际上，在期限过后，登录仍然络绎不绝，其总和超过了4500MW。

发生在2007年6月到2008年9月期间的这一疯狂举动被比喻成“淘金热”。

收购价格在此期间高得反常，达到了市场价格的约9～10倍。

根据卡尔扎达博士的估算，100kW的太阳能发电设施的投资收益率高达17％。

如果以10万欧元为本金投资25年，可以获利500万欧元。

与西班牙30年期国债不到5％的收益率相比，其投资优势一目了然。

2008年，西班牙的累计装机容量暂时超过德国，成为了世界第一。

西班牙太阳能发电设备的增加陷入了失控状态。

出于平息事态的目的，新政令（RD 1578/2008）于2008年9月颁布了。

为了遏制投机行为，新政令降低了新设施的收购价格（例如100kw以下的建筑设置型从此前的44欧分/kWh调整为20kW以下34欧分/kWh，20kW以上32欧分/kWh），并且为可享受优惠措施的装机容量设定了上限。

太阳能泡沫自然也就破灭了。

上面是卡尔扎达论文的概要（部分由其他资料补充）。

在太阳能发电方面实施过度促进措施的结果十分明显。

关于日后的情况，根据笔者等人今年2月开展的当地调查和回国后获得的资料，作为平息太阳能发电的过热状况、防止配电公司亏损扩大的追加措施，西班牙政府在2010年11月的政令（RD1565/2010）中下调了太阳能收购价格，降幅分别为地面设置型45％，大规模建筑设置型25％，小规模建筑设置型5％。

其目的是抑制激增的大型发电站。

接着，次月，即2010年12月的政令法（RDL 14/2010）又针对“已经建设”的发电设施，强制要求追溯变更合同内容。

具体来说，就是针对淘金热期间导入的太阳能发电设备（从表1来看，可以认为是此前装机容量的大部分），限制2011年后作为FIT 对象的运营时间，作为补偿，固定价格收购期从25年延长至28年。

关于收购时间，低效（不随太阳移动改变角度）太阳能发电设备为一年1250小时，高效型最高为一年1707小时。

到2014年之后再考虑地区差异，根据日照条件增加收购时间。

但西班牙的太阳能发电协会并不同意这项措施，有意通过诉讼手段向政府要求赔偿。

利用政府担保债券填补亏损配电公司虽然肩负着以高于市场批发价的价格收购可再生能源的义务，但在自由化后，对于用电量不足10kW的小规模用户，电力零售价格实际上依然存在限制，而且受限对象比例很高（*）。

因此，收购价格的增加部分无法完全转嫁到零售价格中，2000年后，配电公司的亏损越来越大。

配电公司的累积亏损随着太阳能发电的激增滚雪球似的增大，如果加上2012年前的估算，亏损将高达216亿欧元，未来预计还会以每年30亿欧元的速度持续递增。

这就是政府把政策账单分给电力公司的结果。

但继续把亏损推给电力公司是不行的，于是，西班牙政府只得为消灭累积亏损、实现2013年后单年度零亏损采取特别措施。

其机制如下。

首先，成立特殊目的基FADE（电力亏损偿还基金），收购电力公司的债权，发行以债权为抵押资产的债券。

债券由西班牙政府担保，向国内外投资家销售，电力公司支付的利息部分将采用提高电费的方式应对。

按照预定，FADE将根据市场动向，陆续发行相当于配电公司累积亏损总额的债券。

西班牙的教训显而易见。

脱离经济合理性的高价收购制度虽然表面上有助于促进太阳能发电，但最终却使该国被迫蒙受各个方面的牺牲，不仅电费大幅上涨造成国民负担，其带来的经济影响和企业国际竞争力的丧失等也不容忽视。

接二连三的政策变更更是令政府威信扫地。

情况虽然没有西班牙严重，但对于正在修改太阳能FIT政策的德国，国际能源署（IEA）认为该国采取的措施可能导致CO2减排的费用范围达到每吨1000欧元，劝告其“高昂的FIT不符合成本效益，应当采用其他政策”。

今后，有关可再生能源的讨论估计会愈发热烈。

到那时，讨论的目的将不再是装机容量和发电量等量性扩大，而是需要从经济影响、能源安全保障、环保效果、促进就业、技术革新等综合观点进行讨论。

作为重要因素，政策成本及其在电费中的反映、最终对国民负担和国际竞争力的影响也必须予以充分考虑，实施冷静的分析评估。

（特约撰稿人：山口光恒）（*）对于10kW以下的用户，若供应对象不发生改变，则适用政府认可的费用（last resort tariff）。

适用比例为家用约9成，非家用近3成（电量）。