第五章政府间转移支付理论

（四）支持落后地区的经济发展

转移支付的功能，不仅在于通过一般均衡补助和拨款来弥补纵 向财政缺口，而且还要通过规定用途的专项补助或拨款，支持 落后地区经济的加快发展，均衡地区间的经济发展速度，并推 动全国经济的更快发展。
三、政府间财政转移支付的类型 （一）无条件政府间财政转移支付
1. 概 念 ： 也 被 称 为 无 条 件 拨 款 、 一 般 性 财 政 拨 款 （ general grant），它指的是上级政府在对下级政府进行政府间财政转 移支付时不限定该项拨款的使用范围和方向，也不提出具体的 使用要求，接受者可按自己的意愿使用这笔政府间财政转移支 付资金。 2.目的：中央政府向地方政府提供无条件拨款的最主要的目的是 解决横向的与纵向的财政不平衡问题，既保证地方政府作为一 个整体能平衡预算，同时缓解地方政府间财政能力的差异，保 证每个地区都能提供基本水平的公共服务。




有条件配套的财政拨款还可以进一步细分为有条件封顶的配套 财政拨款和有条件不封顶的配套财政拨款。 ①在有条件不封顶的配套财政拨款方式中，上级政府不规定接 受财政拨款的下级政府可以获得的财政拨款的最高限额，只要 下级政府按照设定的条件提供配套资金，就一直可以按配套率 从提供财政拨款的上级政府那里获得相应数额的财政拨款。 有条件配套不封顶拨款是矫正外部效应的一种方法，拨款的目 的是鼓励地方政府提高更多具有外部效应的公共产品。 ②在有条件封顶的配套财政拨款方式下，上级政府规定了接受 财政拨款的下级政府可以获得的财政拨款的最高数额界限，在 最高限额内，上级政府按照设定的条件以及下级政府投入的配 套资金的多少提供相应数额的财政拨款；但是在超过规定的限 额后，不论下级政府是否继续投入配套资金，上级政府都不再 在限额外增加财政拨款额。 这也是矫正外部效应的一种方法。
一、政府间财政转移支付(intergovernmental transfers) 的概念

以转移支付资金领受主体为标准，政府财政的转移性支出可以 具体划分为三种形式：一是政府对企业的转移支付，二是政府 对居民个人的转移支付，三是政府之间的转移支付。
（一）广义的政府间财政转移支付 从一般意义上看，政府间财政转移支付既包括财政资 金从上一级政府向下一级政府的转移和同级次不同政 府间的资金转移，而且也包括下一级政府向上一级政 府的资金转移。即是我们通常所说的广义上的政府间 财政转移支付。



3.一般认为，财政拨款的基本类型含有条件拨款和无条件拨款， 而不同拨款对受补政府的支出影响是不同的，即不同拨款所产生 的经济效应是不同的。 无条件补助：提高地方的收入水平，不改变地方公共产品与私人 产品的相对价格，因而只具有收入效应，表现为预算线的向外平 移，结果为受补地区的公共物品与私人物品的消费量会共同增长 。 有条件补助：则改变地方公共产品与私人产品的相对价格，扭曲 了地方公共产品的价格，可能促使地方增加地方公共产品的消费 量，因而具有替代效应，有条件拨款会产生替代效应，表现为预 算线在座标轴上的扇形运动，结果为受补地区的公共物品消费量 增加,而私人物品消费量不变，即社区消费者会将更多的货币投 向公共物品领域进行消费,从而替代私人物品的消费。
3.分类： （1）无条件政府间转移支付按照拨款数额是否固定又分为无 条件整额拨款和税收努力相关性无条件拨款。 如果无条件政府间转移支付是一笔数额固定的款项，那么它就 属于无条件整额拨款。 税收努力相关性无条件拨款，该形式是财政拨款的数额不是固 定的，而是由上级政府根据接受财政拨款的下级政府的行为来 决定拨款的具体数额。通常情况下是根据下级政府自有收入的 情况来确定拨款的数额，而下级政府自有收入的情况又取决于 自身的税收努力（tax-effort）程度，所以这类政府间财政转 移支付也被称为税收努力相关性无条件拨款（tax effortrelated general grant）。 具体的财政拨款数额与税收努力程度呈正相关关系，财政拨款 接受者的税收努力程度越高，则获得的财政拨款额就越大。

2.无条件拨款会使地方性公共产品的支出增加，但增加额 一般小于中央政府的拨款额，主要是一部分补助资金向 私人产品转移，具有“漏出效应”。



这意味着，给予地方政府的一笔无条件的拨款所具有的收入效应 使拨款的一部分流向私人产品的生产和消费。 这种漏出是通过降低地方税收的方式来实现的。从图中可看到， 在接受了拨款后私人产品的消费从OF增加到OH，但该地区居民所 支付的税收却从FA降低到HA，降低量为FH，地方税总体税率也就 从FA/OA下降到HA/OA。这表明无条件拨款降低了地方政府对地方 税的征收积极性。 政府间财政转移支付资金漏出的程度，可以用均衡点E2在线段MN 上的具体位臵来表示。当点E2越靠近M点时，政府间转移支付会 导致该地区提供数量更多的地方性公共产品，此时拨款漏入到私 人部门的程度就越低；当点E2越靠近N点时，拨款会较多地增加 私人产品的提供，此时拨款漏入私人部门的程度比较高。

无条件财政拨款、有条件非配套财政拨款、有条件封顶的配套 财政拨款和有条件不封顶的配套财政拨款是政府间财政转移支 付的四种基本形式。
政府间财政转 移支付的类型
无条件整额 拨款
无条件拨款
税收努力相 关性无条件 拨款
封顶的税收努力相关性 无条件拨款 不封顶的税收努力相 关性无条件拨款
政府间转移 支付 有条件非配 套拨款
（二）狭义的政府间财政转移支付 1.在发达的市场经济国家，政府间财政转移支付最常 见的资金流向是从上级政府向下级政府的资金转移， 我们通常把这种意义上的政府间财政转移支付称为是 狭义上的政府间财政转移支付。 2.财政拨款、财政补助 3.概念：政府间的财政转移支付制度是指中央政府为了均衡中

（2）根据财政拨款是否有最高限额，税收努力相关性 无条件拨款还可以进一步细分为封顶的税收努力相关性 无条件拨款和不封顶的税收努力相关性无条件拨款。
无条件整额 拨款 无条件拨款 税收努力相 关性无条件 拨款 封顶的税收努力相关性 无条件拨款
不封顶的税收努力相 关性无条件拨款
（二）有条件政府间财政转移支付 1.概念： 也被称为专项财政拨款（specific grant），它是一 种带有附加条件的政府间财政转移支付形式。在这一 方式下，上级政府在提供财政拨款时通常会指定该项 拨款资金的用途，下级政府必须按规定的用途来使用 这笔拨款，否则就无法得到该项资金，专款专用。 2.目的： 它主要用来执行转移支付的政策和意图，比如用于外 溢效应的项目，教育、环境保护、社会保障等。
2.原因：



在一个国家内的不同地区之间，由于各地所拥有的自然资源禀 赋不同，财源分布不均匀，加上经济发展水平与人口密集等因 素，各地的税基和可征税潜力必然会有很大的差异，这种差异 在财政上的表现就是发达地区财政收入充裕，而落后地区财政 状况拮据。而与此同时，落后地区比发达地区有着更大的支出 需要。 因此，各地方政府之间的财政净利益有着很大的差异。这种差 异必然导致落后地区在同样的税收努力（即同样有效的税率） 下无法提供发达地区所能提供的公共服务。 由于这些差异常常是由地方政府不可控制的因素引起的，所以 其带来的地区间公共服务水平的差异，应当由中央政府采取转 移支付的办法来解决，以达到最低公共服务标准，实现政府间 横向财政平衡的目标。
央和地方之间，地方政府之间的财力，通过规范的补助形式， 将一部分中央财力无偿转移给地方政府，或把发达地区的一部 分财力转移给地方政府的一种调节制度，是财政管理体制的重 要组成部分。它是在政府间第一次财政分配即分税的纵向和横 向的财政经济能力差异与均等化目标的要求所进行的第二次分 配。
二、政府间财政转移支付存在的必要性 （一）弥补纵向财政缺口

纵向财政缺口，是指由于中央收入占主导地位而地方却承担更 多的支出责任所形成的地方财政的财政赤字，这种赤字要靠中 央通过转移支付形式给予弥补。其中也包括地方财政上下级之 间，上级财政（如省）对下级财政缺口的弥补。弥补纵向财政 缺口，也称为纵向财政均衡。
（二）弥补横向财政缺口 1.概念：横向财政缺口，是指由于规范统一的收支划 分方法，形成一些地方的收入能力不能满足支出需要 的缺口，这种财政缺口也要靠中央财政（或上级财政） 通过转移支付形式予以弥补。
3.分类





根据政府间财政转移支付是否需要下级政府提供相应的配套资 金 ， 可 以 区 分 为 有 条 件 配 套 的 财 政 拨 款 （ conditional matching grant）和有条件非配套的财政拨款（conditional non-matching grant）。 （1）有条件非配套的财政拨款 上级政府向下级政府提供一笔固定数额的补助，并指定其具体 用途，但不要求下级政府提供配套资金。这种拨款可以增加地 方财政收入的来源，提高下级政府对指定项目投资的积极性。 （2） 有条件配套的财政拨款 上级政府不仅指定财政拨款的具体用途，而且还要求接受财政 拨款的下级政府按照规定的配套率提供一定的配套资金用于上 级政府指定的用途，否则就不能得到该项财政拨款。 配套率＝下级政府投入的配套资金/上级政府提供的财政拨款 ＋下级政府投入的配套资金
（三）公共产品外部性


公共产品的外部性的存在，破坏了公共产品有效提供的成本与 收益相对称的原则，这可能会扭曲地方政府的行为，从而导致 地方性公共产品的提供达不到最优状态。 发生这种情况，只要上级政府给予一定的配套补助或拨款，弥 补外溢收益的成本，就可以提高社会资源的配臵效率。而配套 补助或拨款的多少，要根据外溢收益和本地区收益的比例来确 定，外溢收益越大，配套的比例就应当越大。
（二）无条件拨款的经济效应
私人产品 C N A H F E1 E2 M I2 I1
图5－2 无条件政府间 财政转移支付的效应
O
Gห้องสมุดไป่ตู้
J
B
D
地方性公共产品
在所有社会资源的初始所有权都界定为私人所有的条件下，为了 消费OG数量的公共产品，就必须放弃FA数量的私人产品，假定地 方政府的资金来源全部来自地方税收，这意味着该地区要课征FA 数量的税收，地方税的总体税率为FA/OA。 1.无条件拨款具有收入效应，在不改变私人产品与公共产品相对价 格的条件下，使得公共产品与私人产品的需求量增加。 与接受拨款前相比，该地区地方性公共产品的消费量提高了GJ， 与此同时私人产品的消费量也提高了FH。
3.目标

弥补横向财政缺口的目标是均衡地区间的最低公共服务水平， 保证各地区间具有大体均衡的最低公共服务水平，而不是解决 地区间的经济发展水平的不平衡问题。
党的十七大报告明确提出，要积极推进和 注重实现基本公共服务均等化。
4.这种横向公平不只是公平问题，而且是效率问题。如果不同地 区之间的公共服务水平差距过大，就会发生人口向公共服务水 平高的富裕地区的非正常流动，从而产生资源配臵的效率损失。
有条件拨款 有条件配套 拨款
有条件封顶 的配套拨款
有条件不封 顶的配套拨款
四、 政府间财政转移支付的效应 （一）收入效应和替代效应


不同的转移支付的形式，对接受财政拨款的下级政府的财政行为 会产生收入效应或者替代效应。 1.收入效应是指接受财政拨款的下级政府将会拥有更多的资源归 其支配使用。 2.替代效应是指由于财政拨款改变了接受财政拨款的项目和未接 受财政拨款的项目之间的价格比，即拨款降低了受补项目的成本 ，从而使资源从非拨款项目转移到受补项目，扩大受补项目的支 出。 不同的财政拨款形式的收入效应和替代效应是各不相同的，所以 不同形式的拨款对财政拨款接受者的行为的影响是不相同的。
第五章
政府间财政转移支付理论
政府间财政转移支付理论
第一节 政府间财政转移支付 的概念与类型
第二节 粘蝇纸效应
第三节 我国地方政府财政 转移支付制度
第一节
政府间财政转移支付的概念与类型
本节目录
一、政府间财政转移支付的概念 二、政府间财政转移支付存在的必要性 三、政府间财政转移支付的类型 四、政府间财政转移支付的效应