政府间财政转移支付制度的国际比较与借鉴

政府间财政转移支付制度，是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主要目标而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。这一制度已成为大多数国家财政体制的重要组成部分，影响着一国财政体制的公平性和运行效率。我国正处于市场化改革的转轨时期，现行的财政转移支付制度具有明显的过渡性和非规范性。立足国情，借鉴国外规范转移支付制度的经验，完善我国政府间转移支付制度，对于构建社会主义市场经济条件下的公共财政框架具有积极的意义。

一、政府间财政转移支付制度的国际比较

（一）国外政府间财政转移支付制度介绍

1.美国

美国是一个典型的联邦制国家，由联邦、州和地方（县、市、镇、学区、特区等）三级政府组成。美国实行完全分税型预算管理体制。中央财政收入占全国财政收入的比重较高，联邦向州和地方政府的拨款占联邦财政总支出的比重在20%左右。转移支付的形式主要有一般性转移支付（无条件拨款）和特殊性转移支付（专项补助），其中绝大部分是专项拨款，即联邦政府规定资金的用途。转移支付主要用于公共服务和基础设施建设。与一些国家的均等化体制不同，美国联邦转移支付的主要目标是保证各地实际达到一定质量和水准的公共服务，而不仅仅保证各地达到一定的财政收入。通过专项补助可以有效实现联邦政府的意图。美国几乎所有的转移支付都是通过立法的形式确定下来，联邦政府在计算具体拨款额度时，按照国会通过的法案所确定的公式，参照州和地方的人均收入、城市人口规模、税收征收状况等因素进行计算确定。美国联邦政府专项拨款的一个典型例子是教育拨款，其最大的一个教育拨款计划（title one program）用于低收入的学区为学习成绩不佳的学生提供教学帮助，使低收入家庭的孩子不因其家庭贫穷而降低学业成绩。全美大约三分之二的小学得到此项拨款。

2.日本

日本是一个单一制国家，地方政府由两级构成：都道府县和市町村。财力高度集中于中央。中央政府掌握全国财政收入的三分之二左右，而它的直接支出仅约为全国财政总支出的三分之一。中央财政收入的一半向地方进行转移支付，规模之巨屈指可数。日本的转移支付主要有三种类型：（1）地方交付税。它的实质是一种税收分享制度。作为一种均等化转移支付，由中央直接向两级地方政府分配。地方交付税的来源是五个主要中央税种的一定百分比，包括32%的个人所得税、公司所得税和酒税，25%的烟草税和24%的消费税。地方交付税又分为普通交付税（占94%）和特别交付税（占6%）。前者分配给那些基本支出需求超过基本财政收入的地方。后者在普通交付税不足的情况下作为补充拨款，满足一些特殊或紧急的需求，如地方政府选举、保护历史文物、自然灾害以及由于普通交付税测算误差导致的地方收支缺口等。（2）国库补助金。这是一种专项拨款。由大藏省（财政部）每年确定总额，由各个部门（教育部、卫生部等）具体分配并监督实施。国库补助金的拨款项目几乎覆盖了所有地方政府的活动，包括教育、社会福利、公众设施、交通、地区经济发展等。专项拨款中绝大部分是配套补助。对每种符合条件的地方支出项目，中央政府以规定的每种项目的标准成本为依据，补贴一定的百分比。这种做法有效地缓解了以地方实际支出额作为补贴依据所带来的不公平。（3）地方让与税。它是中央征收的几种税按一定标准让与地方的税款。与地方交付税不同的是，它不属于均等化转移支付，一般按一定的客观条件分配，如地方道路让与税原则上按道路的长短、面积等标准分配，且中央政府规定资金的用途。此类税在地方财政收入中比重很小。

3.澳大利亚

澳大利亚是一个由联邦、州和地方三级政府构成的联邦制国家。该国实行彻底的分税制，没有共享税。联邦政府收入的一半以不同形式的转移支付分配到州和地方政府。联邦向下的

转移支付包括无条件拨款和专项补助，两类拨款从用途上看，都可分为经常性项目和资本性项目。在澳大利亚，拨款的总量是由联邦与各州协调决定，但对每一个州分配多少则由两套完全不同的方法和体系决定。专项拨款由联邦各职能部门与各州对口部门和财政部门进行磋商解决。无条件拨款是由独立于财政部门的联邦拨款委员会按照横向财政均等化原则，执行一套完整的评估制度，运用公式对各州的财政能力与支出需求进行详细测算后，做出准确而慎重的判断，进而决定拨款的分配方案。联邦拨款委员会每年测算出来的拨款需求总额与联邦政府确定的拨款总额往往有一定差距，一般按各州人口权数或拨款需求额的权数分摊此差额，进行调整。这种均等化转移支付在澳财政转移支付中有着特殊的意义，由拨款委员会提出的分配方案，具有联邦和地方都能认可的中立性，可以在很大程度上缓和联邦与地方在分配中的矛盾，确保分配反映的是客观标准，而不是政治谈判的结果。该委员会成立于1933年，经过几十年的发展，已经建立了一套相当规范的均等化转移支付模式，被认为是“以客观标准来衡量地方政府支出需求的榜样”。

4.德国

德国是一个联邦制国家，但具有中央集权国家的某些特征。德国中央政府权力高度集中，影响范围大，有一致的立法和统一的税制，只允许地方政府在自身的地方税中保留十分有限的差异，地区间的分配遵循“生存条件一致”原则。德国联邦对州的转移支付主要有：（1）税收共享。德国几乎所有的主要税种都实行联邦和州共享，这些共享税约占全国财政收入的2/3；（2）对贫困州设立专门的补充拨款；（3）对某些规模小或拥有重要港口的州实行返还性转移支付；（4）对有些属于州和地方事权范围的重要支出和投资项目拨款；（5）在完成联邦和州的共同任务时，向州提供财政资助。另外，德国的州际转移支付独具特色，主要通过两种方式实现：（1）增值税共享。增值税征收上来后，由州分享的部分中，25%按各州经济能力分配，75%按各州的人口进行分配，真正体现“均等化”原则；（2）富裕的州直接向贫困的州进行资金横向转移。大体操作程序是：首先由联邦和州财政部门分别测算出“全国居民平均税收额”和“本州居民平均税收额”，根据有关评估制度将二者相比，确定哪些州为富裕州，哪些州为贫困州，然后按照共同协商确定的平衡程度，计算出各富裕州应向贫困州转移的资金数额。整个财政平衡的操作以划拨方式通过各州和联邦的财政结算中心完成。横向转移支付有效控制了州际贫富差距。