适应市场经济发展需求 构建现代化支付结算法规体系

适应市场经济发展需求构建现代化支付结算法规体系作者：赵果仙来源：《经济师》2009年第02期摘要：支付结算是当今社会中实现资金清算的主要手段，它的正常、合规运行会对社会资金的安全、高速运转发挥重要作用，是金融经济健康发展的有力保障。

构建安全、高效的国家支付结算体系，需要透明、全面和稳健的法律框架。

伴随着支付结算体系的发展，我国现有的支付法律法规的一些不尽完善之处也突现出来，需要我们重视和关注。

文章总结目前我国支付结算法规体系的基本制度框架，分析其中存在的问题，并提出了相应的建议。

关键词：完善支付结算法规体系建议中图分类号：F830.72 文献标识码：A文章编号：1004-4914（2009）02-201-02支付结算是当今社会中实现资金清算的主要手段，它的正常、合规运行会对社会资金的安全、高速运转发挥着重要作用，是金融经济健康发展的有力保障。

支付结算涉及到社会所有企事业单位和个人资金往来，明确和规范各参与者的权利和义务，防范资金风险，必须要有健全、适用的法律框架作支撑。

改革开放以来，我国支付结算领域已逐步建立起一系列的重要法律法规。

但是，随着经济体制改革和经济、技术的发展，我国现有的一些法律法规已不再适用，这在很大程度上制约了全社会支付体系的发展，需要我们予以关注，并加以认真研究和分析。

本文拟从当前我国支付结算制度存在的漏洞及发展与完善的角度作详细表述。

一、我国现行支付结算制度框架为规范票据行为，保障票据活动当事人的合法权益，维护社会经济秩序，促进我国社会主义市场经济的健康发展，1995年5月10日第八届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过了《中华人民共和国票据法》，该法自1996年1月1日起施行。

为了保障这部法律得到切实有效的实施，更好地发挥它的作用，中国人民银行经国务院批准制订并颁发了《票据管理实施办法》、《支付结算办法》、《支付结算会计核算手续》、《支付结算业务代理办法》等配套规章制度。

据此，各商业银行又结合自身实际制订了一些实施细则和操作规程，这一系列规章制度构成我国支付结算制度框架，成为银行、企业正确办理支付结算业务的指南，对于规范支付结算行为，保护支付结算当事人的合法权益，促进经济健康发展发挥了重要的作用。

二、我国现行支付结算制度中存在的不适应性随着我国金融经济环境的不断变化和支付结算业务的进一步发展，我国现行的支付结算制度也逐渐显露出其不适应性，主要表现在以下五个方面：1.现行支付结算法规制度中的某些规定与其他法规存在冲突。

我国现行的支付结算制度由于颁布时间长，其中的某些规定与其他法规出现了冲突，这无疑影响了支付结算法规和制度的严肃性，同时也给银行业支付结算业务实践带来了困惑，需要进一步修订和完善。

具体表现在：一是与《民法通则》存在相悖之处。

如《票据法》第6条规定：“无民事行为能力人或限制民事行为能力人在票据上签章的，其签章无效。

”这条规定抹杀了限制民事行为能力人在票据上的一切活动和权利。

而根据《民法通则》规定，限制民事行为能力人从事与其年龄、智力或精神健康状况相适应的民事活动而在票据上签章的，应界定为其签章有效。

二是与法释（2000）32号《最高人民法院关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》有悖。

如《票据法》要求银行对票据的签章进行形式上的审查，而法释（2000）32号《最高人民法院关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》第69条则对银行作出了实质性审查的要求。

两者显然相悖。

三是与银发［1999］108号《关于加强支付结算管理保障银行和客户资金安全的通知》有悖。

根据《票据法》的规定，出票人签章是票据的绝对记载事项，仅凭支付密码不能核验票据的真实性。

而银发［1999］108号《关于加强支付结算管理保障银行和客户资金安全的通知》则规定支付密码可以代替签章。

事实上，支付密码验码比签章审核在防范票据风险方面更为有效，临柜人员操作起来也更为方便。

此外，比较典型的还有《支付结算办法》允许人民银行委托商业银行对违反支付结算纪律的客户进行直接处罚的条款，与《行政处罚法》相冲突；《信用卡管理办法》中有关公司卡使用范围的规定与《支付结算办法》不一致，以及《民事诉讼法》规定的“公示催告”制度与《票据法》规定的银行汇票划款方式之间存在冲突等。

2.现行支付结算法规缺乏对清算组织的有效规范。

社会化支付清算组织是随着金融市场发展、技术进步而出现的一类新型支付组织，是支付清算行业市场化、专业化发展的产物。

在我国已经出现的有票据交换所、从事银行卡数据交换的信息转接组织、从事网上支付服务的第三方支付平台等，这些机构目前已成为我国支付服务市场的重要组成部分，在调整支付服务市场结构、增强市场竞争、优化资源配置、提高服务质量方面发挥着积极作用。

随着技术进步和市场化的发展，这类机构在支付服务市场的作用将进一步增强。

但对于上述清算组织如何界定，如何实行规范其市场准入及其清算行为，防范支付风险等问题法律上都是一片空白。

3.现行支付结算法规制度建设滞后于电子支付业务快速发展。

随着网络、通信技术的迅速发展以及科学技术与金融融合趋势的加强，支付体系的技术水平不断升级换代，诸如“网上银行”、“电子钱包”等新兴电子支付方式层出不穷。

电子支付涉及电子货币、电子票据、信用卡支付、网上支付等一系列问题，且交易主体众多，需明确的权利义务和调整的关系很多。

与电子支付业务的快速发展相比，我国在该领域的法律法规建设则相对滞后，在一定程度上削弱了人民银行支付结算监管的效力与权威。

例如，《票据法》中所称支票仍然是传统的纸质支票，且规定其仅限于同一票据交换区域内使用，对能够提高清算速度，预防伪造的电子支票没有作出规定，显然不适应电子商务和全国支票影像系统及现代化支付系统的运用和发展；电子货币的法律地位、网上交易税收等问题在法律上都缺乏相应原规定与规范，致使许多实际问题都无法可依，无形中增加了银行和客户进行电子支付交易的风险；此外，电子支付的安全问题成为制约电子支付发展的“瓶颈”之一，一些市场创新产品，如网上支付、移动支付等电子支付方式在缺乏规范约束的情况下发展，可能面临一定的风险，需要相应的法规制度进行规范管理；市场参与者在破产情况下进行支付的效力、有关支付系统结算的最终性等问题都需要加以明确的法律确认，对正在逐步形成的支付服务市场制度安排及对市场行为的监管等也还有待进一步明确和协调。

4.现行支付结算法规制约了票据融资功能的有效发挥。

一是票据的无因性地位尚未确立。

票据的无因性是指票据行为不因票据的基础关系无效或有瑕疵而受影响。

出票人签发票据，只要形式上符合票据法规定的要件，即为有效出票行为，出票行为成立后不受基础关系的影响。

我国《票据法》第10条第1款规定:“票据的签发、取得和转让，应当遵循诚实信用的原则，具有真实的交易关系和债权债务关系。

”这一条文在签发票据、取得票据、转让票据等问题上十分强调原因关系，在一定程度上否认了票据的无因性。

随着我国社会主义市场经济体制的确立和近年来我国经济的高速稳定持续增长，我国票据市场得到了迅猛发展，票据应用范围也日益广泛，贸易结算票据化趋势日益加强，票据功能也由单一的结算工具向支付、信用、结算、融资等多功能演变。

而票据的无因性是现代票据法的灵魂，是现代票据法的基本立法规则。

将票据关系和票据基础关系不加区分的立法模式已严重阻碍了票据市场的发展，与国内经济形势不相适应。

二是发行融资性票据面临法律障碍。

票据市场的主要功能是为企业提供短期资金融通，因此市场的工具应该既包括以真实性贸易为基础的交易性票据，也包括单纯以融通短期资金为目的的融资性票据。

融资性票据具有手续简便、成本低廉、融资速度快的优点，对急需短期资金支持的企业来说，融资性票据无疑是更好的选择，在实际经济生活中，对于融资性票据的需求十分旺盛。

从世界其他国家票据市场发展进程看，融资性票据所占比重不断上升，甚至达到70%～80%。

而《中华人民共和国票据法》对票据必须以真实商品交易为基础的规定，使中国融资性票据的发行难以实现，从而限制了中国票据市场的规模，导致市场缺乏广度和深度，票据市场为企业提供直接短期资金融通的功能难以充分发挥。

5.部分法规措施可操作性不强。

支付结算法规和制度对于促进银行支付结算业务合规、健康发展起着举足轻重的作用，但是在银行支付结算业务实践中，发现现行的支付结算法规和制度中的某些规定措施可操作性不强，表现在以下四个方面：一是票据签章更改不明确引发争议。

票据法规定除了金额、日期、收款人名称不得更改之外，其他事项可由原记载人更改，但对于作为支付指令依据的签章是否可以更改，却未做出明确规定。

如果签章可以更改，应如何操作比较合理，如与其他要素更改方式相同，原记载人该如何签章证明。

由于目前各地对此理解不一，因此常引发纠纷。

二是确认委托关系的做法不统一引起退票。

票据法规定了票据可以委托他人代理，并要求在票据上表明代理关系，但在实践操作中，对票据代理关系的处理，包括是否需要代理人出示持票人授权委托书等，各商业银行处理方式并不统一，并经常由此引起退票。

三是被背书人更改不明确引起退票。

在商业银行平时的业务操作中，特别是商业汇票的背书签章，而未填写被背书人，在最后一手持票人补填前面的被背书人栏时发生错误的情况下，该由谁进行背书更改并签章证明，各商业银行理解不一致，由此引起的退票情形较多。

同时《票据法》及与之配套的票据规章对票据的一些具体制度的规定过于笼统，在票据实务中难以操作。

如按《票据管理实施办法》的规定，人民银行可对企事业单位或个人违反支付结算制度的行为给予警告、记过等处罚，但在实际工作中很难执行到位；再如，通过邮寄凭证完成资金汇划的方式已少用甚至停用，造成《支付结算办法》中关于邮寄凭证的规定与实际不符等等。

6.支付结算的监管体系分割，削弱了支付体系的监管效率。

《商业银行法》明确规定银监机构行使支付结算监管权，新的《中国人民银行法》规定，中央银行负有“维护支付、清算系统的正常运行”、“会同国务院银行业监督管理机构制定支付结算规则”、“对执行有关清算管理规定的行为进行检查监督”等职责。

因此，就支付结算管理职能分工来看，银监会主要负责对支付结算业务的日常管理和具体违法行为的处罚，有关结算纠纷的受理和处置由银监会进行，并且由银监会负责对银行卡业务和资金交易的监管。

人民银行负责支付结算规则的制定、支付结算市场准入，而且它作为清算系统的组织者，只为金融机构提供支付清算服务和对金融机构之间的资金清算行为进行监管，不再负责支付结算日常行为的监管，不再履行以往的支付结算现场检查和涉及支付结算违规行为的行政处罚职权。

这样，就割裂了支付结算体系的内在的统一性，加大了支付体系的系统性风险，在有关支付结算监督协调机制尚未建立之时，无疑会制约支付结算监管工作的有效开展。