第3章 行政体制

二、行政体制特点
• 产生的先导性； • 存在的惰性； • 对行政效率影响的全局性； • 其各构成要素的可变性；
三、行政体制的功能
• 行政体制对行政系统乃指社会都有重要的作用和功能，它能提 高行政管理的的效能，增加行政资源的作为，促进社会的发展 与进步。这种积极作用表现在： 1、对政府行政组织的框定、调控和制约作用； 2、对国家政治和社会经济的促进、保证和保护作用。 当然，事物有它的两面性，行政体制的功能一旦失调，行政体 制也有消极功能，
第一节
行政体制概述
主要内容： • 行政体制概念与特点 • 行政体制的功能及构成要素；
一、行政体制的涵义
• 体制与制度
☼ 一般说来，体制相对于制度而言。制度是社会为人们规 定的共同和根本的行为准则。 ☼ 诺思：“制度是社会游戏的规则，是人们创造的、用以 限制人们相互交换行为的框架。”
☼ 邓小平：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好 可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”
第二节 行政体制类型
主要内容： • 行政权力体制； • 行政领导体制； • 行政区划体制；
一、行政权力体制
行政权力体制是指“国家行政机关与其他国家机关、政党 组织、群众团体等之间的权力分配关系的制度。” 当前， 世界上主要有以下几种类型： 三权分立制； 议行合一制； 政教合一制； 军政合一制；
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按照机关内部各组成单位之间的职权性质和工 作范围，可划分为 • 层级制（又叫直线制或分级制） • 职能制（又叫机能制或分职制）；
上述类型各有其有了利弊。卢梭说：“没一种政府 形式在一定情况下可以是最好的，但在另一种情况下 又可能是最坏的。”
四、人事管理体制
人事管理体制：即人事制度或人事行政体制，指国家选举、 任用行政公务人员的具体形式及有关制度，它通常有： 选任制； 考任制； 委任制； 聘任制。
２、就行政体制组成部分的存在状态而言，有静态的行政组织结构
体制和动态的行政运行机制之分。前者根据国家政治统治、经济发
展、社会进步的需要和有关法律法规的规定，对行政主体及其相互 关系进行结构性配置。后者是对行政主体行为的方式、原则和程序
的规范性约束，它影响行政管理的基本方向。在实践中，二者
相互依存、相互影响。
• • • •
五、行政监督体制
行政监督体制：从广义上说，行政监督体制是指国家政治 力量和社会力量对国家行政机关及其人员的行政行为实施 监督、督导和规正的制度，其目的在于通过社会广泛的参 与和评价，预防、补救和改进特定的行政行为。一般包括： • 内部监督（一般行政监督、审计监督等）； • 外部监督（立法监督、司法监督和社会监督等）。
负责制。
2、1988年，中共十三大报告提出建立社会协商对话制度。
3、1992年，中共十四大报告明确指出，决策的科学化、 民主化是实行民主集中制的重要环节。 4、1997年，中共十五大报告进一步指出，要把改革和 发展的重大决策同立法结合起来。
• 关于行政区划体制改革 世界上无论哪个国家，出于治理的需要，都要把疆土划
指国家依照一定原则，将全国领土划分为若干层次的区
域系统并建立相应机关的制度。它实质上规定和影响着 中央和地方的基本结构关系。在联邦制和单一制国家里， 行政区划体制通常有很大的差异。行政区划的主要原则 有：政治原则，经济原则，民族原则。
第三节
主要内容：
中国行政体制改革
• 中国行政体制改革的目标；
• 中国行政体制改革的内容； • 中国行政体制改革的发展状况；
2、实行三级体制的是：（1）省、自治区―→（2）市(省辖市、 地级市)―→（3）区（省辖市和地级市的城区）； 还有（1）直辖市（省级）―→（2）县、市（县级市，不设城 区）、区（郊区）―→（3）乡、镇，构成中央（级）、省 （级）、市（级）、县（级）和中央（级）、省（级）、县 （级）、乡（级）四个行政级别。
施。
• 80年代中期到90年代初，进一步下放权力，同时克服权 力过分分散。 • 90年代前期至2000年，对下放权力进行反思、评估，深 入探讨中央和地方事权划分。
• 2001年至现在，加大行政审批制度改革力度，大规模减
少行政审批。
• 关于行政决策体制改革 1．1978年以来，实行民主集中制原则基础上的行政首长
教学目的与要求
• 了 解：行政体制的功能； • 基本掌握：行政体制的类型及基本构成要素； • 重点掌握：行政体制的概念、特点；集权制与分权制、首 长制与委员会制，行政区划体制 ；当代中国行政体制的改 革；
本章重点与难点
• • • • 行政体制的概念、特点； 集权制与分权制、首长制与委员会制，行政区划体制 ； 当代中国行政体制改革的目标、内容； 当代中国行政体制改革的发展；
分为若干层次的行政区域，并在所划分的区域内设臵相
应的、层级不同的行政机构。中国的行政区划实行以四 级为主，二级、三级并存的体制。
1、实行四级体制的是：（1）省、自治区―→（2）市(省 辖市、地级市)、地区行政公署（省级派出机构）、自治 州、盟―→（3）县、市（县级市）、旗、区（郊区） ―→（4）乡、镇，构成中央（级）、省（级）、市 （级）、县（级）、乡（级）五个行政级别。
• 体制与机制 通常认为，体制不是体系与制度的合称。而是体系与机 制的总和。这里的体系可以理解为各种相关制度构成的 系统。而机制一词的原意是指机器的工作原理或人体的 机能，如人体内的神经、呼吸、消化等系统的构造及其 相互作用的功能等，后引入社会生活领域，意指社会系 统内各要素之间的律动或惯性的作用联系，可形象地表 述为“各种手段作用于社会系统而形成的惯性力量”。
现为改革原有干部制度，建立公务员制度。当
代中国的公务员制度，是在对原有干部制度进 行改革的基础上，逐渐演化形成的。它经历了 以下四个主要的发展阶段：
1．革故鼎新阶段（1978年12月—1987年9月）：
2．初创与试行阶段（1987年10月—1993年7月）：
3．确立与发展阶段（1993年8月—1997年8月）： 4．深化改革阶段（1997年9月至今）：
四、行政体制改革的启示
• Βιβλιοθήκη Baidu政体制改革要以经济建设为中心，服务于经济体制改 革和政治体制改革的需要，并构成改革中的关键环节 ； • 行政体制改革要坚持“分步实施、逐步到位”和“重点 突破、整体推进”的渐进式改革策略从传统的计划经济 向市场经济过渡，这已成为当今世界许多国家的必由之
路；
• 行政体制改革要持续、深入的进行，必须始终抓住和解 决重大问题，以重大问题的解决带动其他问题的解决。
☼ 行政制度
1、正式制度：亦称规则，是有一定的组织机构公开发布和实施的 行为准则，包括各种组织的章程、协议、纪律和国家的法律、政 令、条例等。是一种外在的强制约束。
2、非正式制度：亦称习惯，是指人们在社会生活过程中约定俗成、 共同恪守的准则，包括习俗、传统、道德伦理、意识形态等。是 一种内在的心理约束。 3、实施机制：正式规则和非正式规则固然重要，但实施机制是否 健全更为重要。因为，一方面，如果没有实施机制，那么任何制 度规则，尤其是正式约束规则不能生效。另一方面，随着交换的 复杂化，产生信息不对称，人的机会主义行为会偏离契约或制度 规则。因此，实施机制是制度的有机组成。强制性的实施机制是 任何契约、规则制度能够实现的基本前提。
六、中央与地方关系体制
中央与地方关系体制是行政权力体制、行政领导体 制、中央政府体制交叉并存的一种体制。它是关于中 央与地方之间立法关系、司法关系、行政关系、经济 关系及权限划分的基本制度和结构形式，其主要类型 有： • 中央集权制； • 地方分权制等。
七、行政区划体制
• 行政区划体制：也称行政区域体制。
• 行政体制 行政体制又称行政管理体制，主要是指一个国家行政系统 中的权力的划分、职能配臵、组织结构和运行机制等关系
模式的总和。它由该国的基本的政治制度规定，受该国经
济制度、文化传统等因素的制约。
１、就行政体制各组成部分的地位和关系而言
1）其核心内容是行政权力的划分和行政职能的配置。权力划分决定 行政职能的配置，行政职能的配置又左右行政组织结构和运行方 式。 2）行政组织结构是其表现形式，行政组织（机构）是行政权力和行 政职能的载体。 3）运行机制是其灵魂。若无决策、执行、反馈等连续不断的运行活 动，行政权力的行使就是一句空话，行政组织就失去了存在价值。 4）行政体制是政治体制的有机组成部分，与立法体制、司法体制连 体，共同构成国家管理体制，行政体制受其制约。 5）在我国，共产党的组织具有行政化的特征，领导并与行政体制共 同执掌行政权力，形成难分难解的党政关系，在实质上，中国共 产党执掌行政权力的体制也是行政体制的组成部分。
☼ 制度安排
制度安排是根据特定的环境和要达到的目标，就某一特定类型的活 动和关系而进行的制度建设。包括：
1、制度设计：指制度的分析、研究和设立活动。制度设计的关键是 制度的有效性和可行性。
2、制度整合：指新制度和现存制度配套、耦合过程。制度整合的重 点是消除制度间的冲突和营造制度政体效应。 3、制度创新：指根据变化发展的情况，对原有的制度进行变革或创 立新的制度的活动。制度创新，要以观念创新为先导，大胆开拓， 寻求突破，以实现制度的科学化、高效化。
• 关于中央与地方关系（包括地方与地方、地方与企事业 单位之间关系 改革中央政府与地方政府关系，其核心问题是权力的分 配。从新中国成立到改革开放之前，中央政府和地方政 府关系的变化，大体构成放权—收权的怪圈。20多年来
中央与地方关系体制的改革，大体经历了以下4个阶段：
• 从1978年到80年代中期，提出并实施权力下放的改革措
三、行政体制改革的进展
• 关于行政机构改革和职能转变 从1978年以来，中国的行政机构改革先后进行了四次，即 1982年、1988年、1993年、1998年，平均每5年进行一次。 1．1982年改革； 2．1988年改革； 3．1993年改革； 4．1998年改革；
• 关于人事干部制度改革 新时期以来中国的人事干部制度改革，集中表
第三章 行政体制
主讲 姚 军
财税与公共管理学院 yaojun202@sohu.com
导 言
行政体制是若干相关要素构成的有机整体。是国家推行行政 事务所建立的管理体制。一般而言，行政体制与关于政府的概念 相一致，有广义和狭义之分。从广义政府的意义上说，行政体制 涉及到国家政权的所有机关，包括立法、行政和司法机关在内。 从狭义政府的意义上说，行政体制仅指国家政权中的行政机关， 在中国即指中央政府（国务院及各部委）和地方省（市、自治 区）、市（州、盟）、县（区、市、旗）、乡（镇、民族乡）各 级政府，而不包括其他立法、司法等国家机关。这里指后者。
一、行政体制改革的目标
• • • • • • • • 行政管理法制化； 政府管理宏观化； 行政管理责任化； 行政管理民主化； 行政管理信息化； 行政决策科学化； 行政机构精简化； 行政管理高效化；
二、行政体制改革的内涵
• 行政机构改革与行政职能转换； • 人事干部制度改革； • 中央与地方关系（包括地方与地方、地方与企事业单位 之间关系）改革； • 行政决策体制改革； • 行政区划体制改革； • 行政监督体制改革；
二、行政领导体制
行政领导体制，作为一种运行机制，是行政权力 的具体化和内在化，具体表现为行政机构的设置、 内部权力的划分和行政机关的形式及相互关系。 • 按参与最高决策事务的人数，可分为首长制（又 叫独任制）和合议制（又叫委员会制）；
• 按上下级组织享有决策权的大小，可分为集权制 和分权制；
三、行政组织体制
3、实行二级体制的是：
（1）直辖市（省级）―→（2）区（直辖市的城区），
构成中央（级）、省（级）、县（级）三个行政级别。
改革开放以来，在行政区划上出现了如下重大的调整： • 计划单列市；
•
• •
撤县改市；
市领导县体制； 特别行政区。
• 关于行政监督体制改革 改革开放以来，中国政府致力于行政监督制度的建立和 不断健全，改变了过去缺乏行政监督体系的状况。20多 年来，中国建立的监督制度有如下方面： 1．党纪监督制度 2．行政检察制度 3．经济检察制度 4．行政诉讼制度 5．举报制度