第二章 政策系统分析

从人的角度看，政策所发生作用的对象是社会成员，这些受 规范、制约的社会成员称为目标团体。政策有大有小，它们发生 作用的范围不同。因而所要影响或调节、控制的社会成员及其行 为的范围不同。 政策所要调整或规范的是人的行为以及人与人之间的关系尤 其是利益关系。它们鼓励人们去从事某些活动，而禁止人们去从 事另一些活动，引导人们朝向政府所期望的目标前进。人们在社 会生产和生活中存在着各式各样的、错综复杂的关系，而其中最 基本的是利益关系。党和国家的政策要指导人们处理好全社会成 员的利益与各种利益团体利益之间的关系。 了解政策所发生作用的社会生活领域问题的性质和特点，了 解政策涉及的社会成员(目标群体)的需要、利益和心态，有助于制 定出适应具体情况，能被人民群众所普遍接受或能被多数人所理 解的政策，有助于政策的顺利执行，充分发挥政策的作用，取得 预期的政策结果。
关于政策系统的争议
政策环境是政策系统中的一大要素
陈振明：政策系统是“由政策的主体、政策客体及其与政策环境相互 作用而构成的社会政治系统。” 邓恩认：政策系统应包含“公共政策、政策利益相关者和政策环 境”。
政策环境不包含在政策系统中
周树志教授认为，“政策环境不是政策系统本身的内容……政策系 统存在于政策环境之中”。 伊斯顿也认为，“政治系统都受环境的包围”，政策系统是一种社 会政治系统，它也是要受到政策环境的包围。
一、基本理论
1、政策主体（政策主体应该如何界定） 政策主体（政策主体应该如何界定） 西方学者所讲的政策主体是以西方社会尤其是美国社会为蓝本的，指的 是西方政策过程的参与者。 陈振明教授认为，“政策主体就是直接或间接地参与政策制定、执行、 评估、监控的个人、团体或组织。” 张国庆教授认为，“政策主体就是国家公共法权的主体。” 周树志教授认为，“政策主体指政策的制定者和实施者。” 王春福、刘斌认为，“政策主体就是政策制定者。”
公共政策系统
公共政策客体 要解决的社会问题
社会问题是一种客观存在 社会问题是一种主观定义 社会问题受价值判断的影响 社会问题关系到大多数人的利益 社会问题的形成具有一个发展过程 社会问题往往是系统性问题
公共政策客的制约 对政策形式和实质合理的看法 对成本收益的权衡 对大局和整体的考虑 避免受到惩罚 环境条件的变化
立法机关 政机关 公 共 政 策 主 体 法 主体 体 政 法 主体 公 政 国 公共法 主体 法机关 政
政策主体(政策活动者)可以一般地界定为直接或间接地 参政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。但是， 由于各国的社会政治制度、经济发展状况、文化传统等方面 的不同，各国的政策过程存在着差别，因此政策主体的构成 因素及其作用方式也有所不同。 许多西方政策科学的论著或教科书讨论了政策主体(政策 制定者、执行 者和评估者等)问题。安德森在《公共决策》 一书中将政策制定者分为官方的和非官方的两大类：官方的 政策制定者是指那些具有合法权威去制定公共政策的人们， 包括立法者、行政官员、行政管理人员和司法人员；非官方 的政策决定的人或组织，包括利益团体、政党和行为个人的 公民等。
（4）国际环境 一国或地区的公共政策不但受制于国内环境，而且同样受制于国际 环境。国际环境包括全球范围内政治、经济、文化演变发展的一般 趋势、全球秩序及相应的规则，也包括对一个国家和地区生存和发 展产生影响的，由国家间、国际组织间的竞争、合作和冲突而形成 的具有一定稳定性的政治、经济、文化关系。 国际的政治、经济、军事、外交和科技文化方面的条件，是一国或 地区的公共政策制定与执行必须认真考虑的因素。特别是当代全球 化、市场化和信息化的浪潮的出现，使得国际环境因素在一国或地 区的政策制定与执行中的地位和作用日益加强。
3、政策环境
所谓的政策环境，就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素 所谓的政策环境， 的总和。 从系统论的角度看，凡是影响政策的存在、发展及其变化 的因素皆构成政策环境，包括一般环境和工作环境两大部分。 （p57） 一般环境是指作用和影响公共政策所有的外部因素的总和。可以进 一般环境 一步划分为地理自然环境、经济环境、政治环境、社会文化环境和 国际环境等。——政策系统运行的基础性环节。 工作环境是指对具体的公共政策过程直接产生影响的的环境因素， 工作环境 是一般环境中的不同部分在特定时间点上的聚合。具有多样性、变 动性、主观性和人为性等特点。
2、政策客体 政策客体指的是政策所发生作用的对象，包括政策所要处理 的社会问题(事)和所要发生作用的社会成员(人)两个方面。政策最 基本的特征就是充当人们处理社会问题，进行社会控制以及调整 人们之间关系特别是利益关系的工具或手段。 从事的角度看，公共政策所要处理的是社会问题、公共问题 或政策问题。社会问题以及政策问题不仅仅是一种客观的存在状 况，而且也是人们主观构造的产物。它是被人们感知，觉察到的 状况，是由于价值、规范和利益冲突引起的，需要加以解决的状 况。因此，一种社会状况构成社会问题或政策问题与否，问题的 严重性程度如何是与人的主观判断密切相关的。
公共政策基础
公共政策系统
要求 支持 输入 环境 政策 政治系统 环境 输出
戴维·伊斯顿《政治生活的系统分析》
公共政策系统
公共政策主体
一种分类：詹姆斯·E·安德森《公共决策》
立法机关 公 共 政 策 主 体 公 政 政决策机关 决策 政 法 机关
公共政策系统
公共政策主体
另一种分类：张国庆《现代公共政策导论》
在政策系统中，政策主体和政策客体是该系统两个相互依存、不可 分离的组成部分。 政策主体与政策客体相互存在，每一方的存在都以另一方的存在为 前提；政策客体的种类、性质、内容、规模的不同，政策主体也就各有 所异；随着历史条件的变化，政策客体在政策过程中的地位和作用发生 变化，最终必然导致政策主体的职能也发生变化。 同时，政策主体与政策客体之间是相互影响、相互作用的。政策客 体不仅影响政策主体的性质和规模，而且制约着它的结构、功能和活动 方式。但是，政策主体在政策客体面前并不是消极、被动、无所作为的， 而是积极、主动、在整个政策过程中起主导作用的。这意味着，任何政 策目标的实现，都取决于政策主体与政策客体之间的协调。
政策主体与政策环境之间的关系
政策主体在政策系统的运行过程中要实事求是地认识环 境、把握环境，充分发挥自己的主观能动性和主体作用。 政策主体要对某项政策实施的可行性和政策实施过程中 可能遇到的各种问题进行预测，使政策方案尊重和适应政策 环境的实际状况。 但是，政策主体在环境面前并不是完全被动的，政策主 体可以通过制定和实施良好的政策方案来进一步优化政策环 境，从而实现政策与环境之间的良性循环运动。
（3）政治环境 指对公共政策系统具有重要影响的政治状态，包括一个国家或一个地区的政 指对公共政策系统具有重要影响的政治状态， 治体制、政治结构、政治文化、政治关系等等。 治体制、政治结构、政治文化、政治关系等等。 政治文化是人类政治生活中的主观意识范畴，是人们对有关政治方面的信仰、 理论、感情、情绪、评价和态度等历史和现实的总和。作为政策环境的重要组 成部分，对政策过程产生深刻的影响。可以把渗透、影响政策过程的政治文化 称为政策文化。政治文化的各个层次——政治意识、政治价值观和政治理想 等——影响或制约公共政策过程。 （4）社会文化环境 指对公共政策系统具有重要影响的社会状况和文化状况，包括人口规模、 指对公共政策系统具有重要影响的社会状况和文化状况，包括人口规模、性 别和年龄比例、地区和民族分布、社会道德风尚、国民受教育程度、 别和年龄比例、地区和民族分布、社会道德风尚、国民受教育程度、科技人才 储备、专利数量等。 储备、专利数量等。
（1）地理自然环境 主要是指政策系统所处的地理位置和自然状况， 主要是指政策系统所处的地理位置和自然状况，包括土地面 积、地形地貌、气候条件、资源贮备等。 地形地貌、气候条件、资源贮备等。 （2）经济环境 指对政策系统具有重要影响的各种经济因素的总和。 指对政策系统具有重要影响的各种经济因素的总和。主要包 括生产力的性质、结构、生产资料所有制形式、经济结构、 括生产力的性质、结构、生产资料所有制形式、经济结构、经 济制度、经济体制、经济总量等。 济制度、经济体制、经济总量等。 社会经济状况或发展水平是一国或地区的公共决策的最重 要的依据。政府要想制定出合理的政策方案，并使它取得预期 效果，首要的和根本的一条是从本国或本地的实际情况尤其是 社会经济发展的现实出发；任何超越或落后于社会经济发展水 平的政策最终注定是要失败的。
顺从者 这是指那些已成为政治体系组成部分的，并 对政治体系施加于他们生活的影响或潜在影响有 所认识的属民。 结论：顺从者也不是政策主体。
参与者 对那些促使他们介入政治的过程有一定或相当的认识； 鼓励自己利用各种机会参与的态度； 一般拥有较高的政治意识，拥有较多的政治资源，对于 政策及其活动过程有着相当程度的理解和热衷。 结论：参与者才是政策主体。
政策环境的特征
一般而言，政策环境具有如下一些基本特征： （1）政策环境的多样性 （2）政策环境的稳定性 （3）政策环境的动态性 （4）政策环境的突发性
二、政策主体、客体与环境的关系 政策主体和政策客体之间的关系 政策主体与政策环境之间的关系 政策客体与政策环境之间的关系 政策之间的关系
政策主体和政策客体之间的关系
笔者认为，政策主体的界定可以用以下两条 标准来衡量： 一是看其是否是政策的利益相关者； 二是看其是否真正直接地参与到政策由制定、执 行、评估、监控直到终结的一系列过程中来。
对政策主体的深入分析
偏狭者 这主要是指那些在生活中只关心非政治性事 务，对政治体系所知甚少，甚至一无所知，同时也 不具备政治技能的属民。 结论：偏狭者不是政策主体。
我们认为，政策系统可以从狭义和广义两个层面去理解。狭义的政 策系统是指政策主体、客体及其他要素所组成的一个内部系统；广义的 理解则是借鉴了戴维·伊斯顿的观点，将政策系统看作是一个开放的大 系统，也就是陈振明老师所说的“社会政治系统”。对于第二点争议， 我们认为不管是狭义还是广义的理解，其中必定都包含了政策（及其构 成要素）这一不可或缺的部分。 具体来说，政策本身就包含着政策主体（Subject）、政策目标 （Goal）、政策客体（Object）、政策资源（Resource）、政策形式 （Form）等几方面的要素。政策系统的运行实质上就是政策主体、客体 与环境相互作用的过程，它是由信息、咨询、决断、执行和监控等子系 统所构成的一个有机大系统。它的实际运行则表现为政策制定、执行、 评估、监控和终结等环节所组成的活动过程。 政策系统是政策科学研究的一项重要内容,是研究政策过程的前提或 出发点。政策系统内部各因素的联系是否得当，直接影响到政策的运行 是否顺畅，并决定政策效果的好坏。