_新公共管理_对我国政府改革借鉴作用的思考

　暨南学报(哲学社会科学)

第24卷　第4期JOURNA L OF J I NAN UNI VERSITY V ol.24　N o.4 2002年7月(Philos ophy&S ocial Science Edition) Jul.,　2002

“新公共管理”对我国政府改革借鉴作用的思考

余世喜1,　欧志雄2Ξ

(11暨南大学管理学院,21暨南大学文学院,广东广州　510632)

[摘　要]　在国家层面,国家权力的垄断性是政府问题产生的根源,也是政府改革的真正原

因,是全面、准确理解与评价“新公共管理”的关键。“新公共管理”虽然对我国政府改革有诸多启

示,但中西政府改革在其所针对的问题、政治制度与意识形态基础等许多方面都存在根本的区别。

因此,“新公共管理”对我国政府改革的借鉴作用十分有限。

[关键词]　新公共管理;中国政府改革;公共行政

[中图分类号]D035　[文献标识码]A　[文章编号]1000-5072(2002)04-0032-06

肇始于西方主要国家的“新公共管理运动”已经波及到发展中国家和转型国家,其理论主张及实践在取得成效和倍受世人称道的同时,也招致各方面的批评与诘难。本文力图从新的角度分析政府问题产生的根源,揭示西方政府改革的深层次动因与实质,在总结学界对“新公共管理运动”批评的主要观点的基础上,着重就如何借鉴其经验谈谈自己的一些不成熟的观点。

一、政府问题的根源与政府改革的实质

开始于20世纪70年代末的西方国家政府改革运动,被冠以各种名称:如“管理主义”、“新“以市场为基础的公共行政”、

“后官僚制典范”或“企业型政府”等,不同的组织与学公共管理”、

者对新公共管理的内涵也有不同的概念和总结,但正如休斯所言,“新公共管理”虽然名称众多,但确实存在某些共同点,“第一,无论该模式叫什么,都代表着一种与传统的公共行政不同的重大变化,较为引人注意的是结果的实现和管理者的个人责任。第二,明确表示了脱离古典官僚制的意图,欲使组织、人事、任期和条件更有灵活性。第三,明确规定组织和人事目标,这样可以根据绩效指标对工作任务的完成情况进行测量。同样,可以对计划方案进行系统评估。”“第四,资源管理人员更有可能带有政治色彩地致力于政府工作,而不是无党派或中立的。第五,政府职能更有可能受到市场检验,例如以合同方式包出工程等。”“第六,通过民营化和市场检验、签定合同等其他方式减少政府职能的趋势。”[1](P62)

与学者们对该模式的名称与内涵的界定众说纷纭形成鲜明对比的是,关于西方政府改革的动因、新模式产生的根源的分析却表现出惊人的一致,几乎无一例外地集中于当代西方政府

Ξ[收稿日期]　2002-01-00

[作者简介]　11余世喜(1965-),男,广东饶平人,副教授,主要从事国际关系理论教学与研究工作。21欧志雄(1965-),男,广东饶平人,暨南大学历史学在职博士生。

所面临的各种困难与传统公共行政对此的无能。这种分析和理解虽然有一定的道理,但却也存在严重的局限性,即容易使我们孤立、片面地看待此次政府改革,容易忽视政府问题的实质与政府改革的深层次原因。诚如彼得斯所言,“政府改革是一个持续不断的过程,而且几乎可以肯定的是,只要政府存在,这一过程永不会停止”。[2](P5)但关键是,政府为何有那么多问题?产生这些问题的根源何在?而这已然超出当代西方国家政府所面临的具体困难层面,或者说,当代西方政府所遭受的种种困难本质上只是政府问题的外在表现。了解这一点是我们全面准确地理解并评价“新公共管理”的关键,特别在涉及到其对中国政府改革的借鉴问题时更是如此。

政府为何有这么多问题?政府问题的实质是什么?对此,作为“新公共管理”理论基础之一的公共选择理论虽然为我们提供了一些有价值的分析,但总体而言,仍重复了从人性假设来解释政府行为的俗套,这种解释在理论上有欠周延,因为个体与集体是两个不同层面的问题,我们很难在个体与集体之间找到一条必然的通道,更何况有关人性的问题本身就是一个充满争议、矛盾而有待论证的问题。因此,理解政府的问题需要新的思路。而在此问题上,笔者认为肯尼思・沃尔兹的国际政治理论为我们提供一个可供借鉴的分析框架。

肯尼思・沃尔兹的国际政治理论摈弃了传统理论从人性假设推导出国家行为的思路,独辟蹊径地从国际社会的结构来看待国家的行为与国际政治的现实。正如市场的结构决定企业的行为一样,由于国际社会缺乏一个象国内社会那样大家公认的进行价值分配的权威机构,国际社会是一种无政府状态,这就决定了其中的各个国家为了自保而拥兵自重,国际政治体系只能是一个自助体系,从而国家之间的冲突、战争也在所难免。沃尔兹对国际社会无政府状态的假定隐含着这样一个前提或现实,即在国家层面,政府是唯一合法的进行社会价值分配的权威机构,是维护国家秩序的权力机构。国家权力的合法性、权威性与排他性既是国家秩序的前提和条件,但同时带来与此相关的一系列问题,如自由与民主的问题,公共权力悖论的问题。这正是政府问题的根源所在,它本质上是一个结构性的问题。正是为了解决这个结构性的问题,构成了整个人类特别是近代民族国家产生以来的一系列政治变革与政府改革,涉及到一系列的制度安排,其中问题的关键是如何限制政府(国家)权力。从宏观的层面,对国家权力的限制主要着眼于对整个社会的权力进行分割,在国家权力之外构筑能与之抗衡的市场力量和第三部门或公民社会,形成三足鼎立的格局。表现在宪法或法律上就是对国家的权力进行严格的限定,使国家在法律的框架内行事,不得干预市场的正常运作与第三部门的活动,从而保障公民的基本自由。从国家权力本身看,就是一个如何对其进行分割的问题,避免国家权力集中于某一部门或个人,这也就是西方国家三权分立与制衡的真谛。

国家权力的结构性问题虽然通过一系列制度安排而得到一定程度的缓解和解决,但国家的问题、政府的问题依然存在,从某种意义上讲,它是无法完全解决的。其根本原因在于,所有的制度安排都只能是对国家权力进行某种限制,至于国家权力本身是无法取消的。而且,与市场、第三部门相比,国家权力具有天然的强势,它是现代文明社会中唯一拥有合法使用暴力与合法征税的权力的组织,其拥有的资源是它们所无法比拟的,所以如何防止和避免由于国家权力的过分庞大而危及公民的自由、民主,直到今天仍是西方国家一直努力解决的问题。更由于公共产品的不可分割性与非排他性,政府垄断了对公共产品的供给,从而带来了所谓的公共权力的悖论,即从理论上讲政府应该具有公共亲和的性质规定,但在实际操作中政府却总是难以