执法何时不再难 解读国土资源行政处罚办法征求意见稿

R esearch 工作研究为进一步推进部门规章“立、改、废”，规范国土资源行政处罚程序，提高执法效能，国土资源部研究起草了《国土资源行政处罚办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》）。

按照立法程序，目前，国土资源部正在向最高人民法院、最高人民检察院、国务院有关部委、省级国土资源行政主管部门征求意见，并通过互联网向社会公开征求意见。

在梳理、吸纳各方反馈意见的基础上，国土资源部将对《办法》进一步修改，形成报部务会议审议的草案，提请部务会议审议后，再予以正式发布。

制定《办法》的必要性和意义1995年12月18日和1993年7月19日，原国家土地管理局和地质矿产部分别发布了《土地违法案件查处办法》、《违反矿产资源法规行政处罚办法》（以下简称“两个办法”），均属部门规章。

两个办法对规范土地、矿产行政主管部门查处土地、矿产资源违法案件，起到了积极作用。

但是，随着形势的变化和发展，两个办法已经不适应新的形势要求，主要表现在：1．两个办法的一些内容与现行法律不相符。

两个办法在《行政处罚法》、《土地管理法》、《矿产资源法》之前出台，一些内容如行政处罚种类、行政处罚程序、查封、对土地侵权行为的处理等，与上述法律不相符，有的甚至相抵触、相冲突，造成地方国土资源行政主管部门实施行政处罚过程中难以把握。

2．两个办法不能提供解决当前执法突出问题的法定依据。

随着形势的发展，国土资源行政执法面临着“执法难、法难执、难执法”等问题，如行政处罚程序不规范，部、省、市、县四级国土资源行政主管部门管辖权限划分不合理，调查缺乏手段，执行难以到位，结案没有标准，行政处罚缺乏有效监督等，两个办法不能提供解决这些问题的法定依据。

3．新的国土资源管理体制需要一部统一的国土资源行政处罚办法。

1998年，由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局、国家测绘局共同组建国土资源部，地方各级国土资源行政主管部门陆续成立，对土地、矿产违法案件的查处，由以前分散的土地行政主管部门、矿产资源管理部门负责，转为现在统一由国土资源行政主管部门负责，客观上也需要统一土地、矿产的行政处罚办法。

另外，各级国土资源行政主管部门在查处国土资源违法案件中，探索了许多好做法，创造了许多好经验，需要总结，上升到制度层面，吸纳到规章中。

基于上述考虑，有必要重新制定《国土资源行政处罚办法》，这对于规范国土资源行政处罚，提高执法效能，保障和监督国土资源行政主管部门有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，都具有非常重要的意义。

按照国土资源部立法工作计划的部署，2009年7月，执法局启动了《国土资源行政处罚办法》的起草工作，并多次召开修改座谈会，对《国土资源行政处罚办法（送审稿）》多次修改完善，几易其稿，形成了目前的《国土资源行政处罚办法（征求意见稿）》，共六章四十条。

关于《办法》适用范围目前，国土资源违法案件包括以下四种类型：一是违反国土资源法律法规的规定，依法应当给予执法何时不再难国土资源部执法监察局 潘 辉——解读《国土资源行政处罚办法（征求意见稿）》40中国土地·2010年第6期R esearch 工作研究行政处罚的案件；二是非法批准征收、占用土地，或者非法批准勘查、开采矿产资源的案件；三是违反国土资源法律法规应当追究党纪政纪责任的案件；四是违反国土资源法律法规应当追究刑事责任的案件。

除了一些案件可由国土资源行政主管部门直接作出行政处分决定外，其他党政纪处分案件只能由纪检监察机关依法作出，刑事责任案件只能由司法机关追究，非法批准的案件只能由有权部门处理。

尽管国土资源行政主管部门不能对这些案件进行处理，但是有权进行调查，发现需要追究上述责任时，可以将案件移送相关部门处理。

因此，《办法》除了适用于违反国土资源法律法规，依法应当给予行政处罚的案件外，其中有些规定如立案、调查取证、审理、决定处理意见等规定还适用于其他类型的国土资源违法案件。

关于国土资源行政处罚程序《行政处罚法》规定，行政处罚程序包括一般程序和简易程序，又在一般程序中具体规定了听证程序，适用于给予特定行政处罚需要举行听证的情形。

1．关于简易程序。

根据《行政处罚法》的规定，简易程序只适用于违法事实确凿并有法定依据，对公民处以50元以下、对法人或者其他单位处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚，并对程序作了原则性规定。

考虑到国土资源行政处罚很少适用简易程序，因此《办法》未对简易程序作出规定。

在需要适用简易程序处理国土资源违法案件时，可以直接适用《行政处罚法》的相关规定。

2．关于听证程序。

2004年2月，国土资源部发布部门规章《国土资源听证规定》，详细规范了国土资源行政处罚的听证程序。

为与《国土资源听证规定》相衔接，《办法》第二十条规定，听证按照《国土资源听证规定》进行。

但是，对符合听证的条件进行了重新界定，删掉了“责令停止违法勘查或者违法开采行为”这个条件。

3．关于一般程序。

归纳当前国土资源实施行政处罚实践的作法，行政处罚一般程序主要有以下环节：发现、核查、制止，立案、调查取证、审理、决定处理意见、告知、陈述申辩或听证、作出行政处罚决定、执行、结案。

《办法》对此进行了明确和规范。

（1）关于发现、核查和制止。

土地、矿产违法行为一旦成为事实，处理起来难度很大，造成的损失也很大。

为解决这一问题，实践的通常作法是，发现国土资源涉嫌违法行为后，进行初步核查，确认违法行为后，及时进行制止，符合立案条件的，还要立案查处。

《办法》采纳了上述作法，明确规定了发现涉嫌国土资源违法行为的途径和处置程序。

（2）关于立案。

立案是行政处罚的重要环节，是国土资源行政主管部门正式启动案件查处的行为。

因此，必须规定立案条件。

通常的条件是，有违法行为、依法应当追究法律责任、属于本级国土资源行政主管部门管辖，属于一般程序适用范围。

但是，“有明确的违法行为人”是否应当作为立案条件，却有不同认识，原《土地违法案件查处办法》将此作为立案条件，原《违反矿产资源法规行政处罚办法》未采纳这一条件，国务院其他部委的规定也不尽相同。

从查处违法案件的一般过程看，通常是先发现违法行为，进行调查取证，再发现违法嫌疑人，进而排查、确定违法行为人。

确定违法行为人有时很复杂、耗时很久，如果确定违法行为人后，再进行立案、调查处理，不便于及时查清事实，处理案件。

还会出现有案无法查的情形，比如违法行为人隐藏、逃跑等。

因此，《办法》未将“有明确的违法行为人”作为立案的必要条件。

另一方面，尽管有些情形符合立案条件，但是实施行政处罚没有实际意义，比如违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的。

因此，《办法》又明确规定了不予立案的情形。

（3）关于审理。

调查结束后，承办人员撰写调查报告，提出处理建议，在报办案机构负责人审核前，先由专门人员对案件事实和处理建议进行审核把关，这个环节是审理。

审理并不是《行政处罚法》规定的程序，设置审理的目的是，保证国土资源违法案件调查处理的公平、公正，加强内部监督，防止调查人员滥用职权、枉法裁判。

要达到这一目的，基本要求是调查与审理互相分离。

具体到国土资源行政处罚的要求是，审理人员不能为同一案件的承办人员或调查人员。

（4）关于决定处理意见。

决定处理意见是行政机关负责人对调查、审理情况进行审查，根据不同情CHINA LAND /2010 No·641R esearch 工作研究况决定处理意见的环节。

按照案件的复杂程度不同，决定处理意见的程序有三种：一是行政机关负责人自己审查后，作出决定；二是行政机关负责人主持召集有关职能机构负责人或者其他人员会审后，作出决定；三是行政机关负责人集体讨论后，作出决定。

无论是经过哪种程序，最后都要由行政机关负责人作出决定，这是行政机关首长负责制的要求。

（5）关于告知、陈述申辩、听证。

《行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。

第四十二条进一步规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利。

执法实践中，告知通常体现为给当事人下发告知书。

对不符合听证条件的，下发行政处罚告知书。

对符合听证条件的，下发听证告知书，不用同时下发行政处罚告知书。

根据当事人要求权利的不同，告知后，有三种程序可供选择：一是当事人放弃权利，行政机关直接作出行政处罚决定。

二是当事人要求听证权利，行政机关应当组织听证。

三是当事人要求陈述和申辩权利，行政机关应当组织听取。

听证、陈述和申辩后，行政机关采纳了当事人提出的事实、理由和证据，决定改变拟作出的行政处罚决定，是一个新的行政处罚决定，仍要按照《行政处罚法》的规定进行告知，符合听证条件的，还要进行听证告知。

（6）关于作出行政处罚决定。

告知后，国土资源行政主管部门应当作出行政处罚决定，这个环节主要以行政处罚决定书为载体，包括制作行政处罚决定书、报行政机关负责人签批、送达当事人等。

行政处罚决定书由承办人员制作，《办法》详细规定了行政处罚决定书的内容。

为了及时办结案件，《办法》规定了行政处罚的期限，即自立案之日起60日内应当作出行政处罚决定。

对案情复杂的案件，可以延长，但要经过报批。

（7）关于执行。

行政处罚决定书一旦送达当事人后，就产生法律效力，当事人应当自觉履行。

当事人逾期不履行，作出行政处罚决定的机关可以采取一些措施督促当事人履行行政处罚决定，《办法》详细规定了这些措施。

如果当事人仍不履行，国土资源行政主管部门自身没有强制执行权，只能申请人民法院强制执行，除此之外，根据最高人民法院关于行政诉讼法的司法解释规定，国土资源行政主管部门还可以向人民法院申请财产保全、申请先予执行，通过这些措施来达到执行目的。

基层国土资源行政主管部门反映最多的问题是没收财物尤其是没收建筑物或其他设施如何执行。

没收从法律意义上讲，一旦生效即归为国家所有，因此《办法》规定，应当及时移送同级财政部门处理，或者拟定处置方案报同级人民政府批准后实施。

（8）关于结案。

结案是行政处罚结束的标志，通常意义上讲，只有在行政处罚决定执行完毕后才能结案，这样才能达到实施行政处罚的目的，真正对当事人进行制裁。

但是，国土资源违法后果的特点决定了行政处罚执行难，对于土地违法行为，要么没收、要么拆除，当事人不愿自觉履行，国土资源行政主管部门没有强制执行权，只能申请人民法院强制执行，因此，能否执行到位的决定权并不在国土资源行政主管部门。

基于这种考虑，《办法》规定，国土资源行政主管部门在履行职责完毕后，就可以结案。

关于行政处罚的适用和监督随着经济社会的发展和形势的变化，地方国土资源行政主管部门在实施行政处罚过程中，对于有些问题如何处理，由于没有可操作性的规章作为依据，经常感到无所适从或者做法不一，如责令行为应在什么环节作出、对当事人不同的违法行为能否合并处罚、什么是违法行为连续或继续状态、行政处罚从重的标准等，《办法》第五章专门对上述问题进行了规定。