对山西省繁峙县乡镇行政区划调整的若干思考

对山西省繁峙县乡镇行政区划调整的若干思考

摘要：山西省繁峙县为了贯彻党中央、国务院关于减轻农民负担、精简机构、降低管理成本的相关精神，开展了以乡镇撤并为主要内容的行政区划调整工作，取得了显著绩效。但其间也存在着若干问题，对此，本文做了相应的分析和思考。

关键词：农村；乡镇行政区划；基层管理

行政区划是关系国家长治久安，经济社会持续稳定发展的大政。积极稳妥地推进乡镇行政区划调整，是优化小城镇布局，拓展中心镇发展空间，促进要素集聚和基础设施合理配置的重要举措。本文以山西省忻州市繁峙县的乡镇行政区划调整为个案，研究了行政区划调整中存在的一些问题，并对此进行分析和探索。

一、繁峙县乡镇行政区划调整的基本情况

繁峙县，位于山西省东北部。东于灵丘县接壤，西与代县交界，南与五台县和河北省阜平县相连，北与应县和浑源县为邻。主要交通干线有108国道、京原铁路。全县总面积为2368平方公里，2010年人口为26.68万人[1]。乡镇行政区划未调整前，繁峙县共辖3个镇18个乡[2]，2001年调整为3个镇10个乡。

二、繁峙县乡镇行政区划调整的原因

1、国家政策推动

2001年民政部下发的《关于乡镇行政区划调整工作的指导意见》的文件，其中指出：”进一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制，有条件的可实行并村”[3]。

繁峙县的乡镇行政区划调整正是在这样的中央决策背景下应运

而生。根据《国务院关于行政区划管理的规定》，县级行政区划的变更需由国务院审批，而乡镇级行政区划的调整及政府驻地的迁移，只需由省级政府审批即可。因此，此时进行乡镇一级的行政区划调整相对来说容易得到批准和实施。

2、中心镇培育滞后，城镇化进程缓慢

繁峙县的乡镇数量过多，规模过小，造成了资源的浪费和不合理开发，已经成为制约社会经济发展的一大障碍。历史上繁峙县也对乡镇行政区划进行过调整，但是乡镇规模小而散的问题始终没有得到妥善解决，部分中心镇的辐射功能减退，呈现出相对衰落的趋势。

3、基础设施与现代化城镇的标准差距较大，服务业发展严重滞后

繁峙县基础设施建设方面的主要差距表现为：道路等级较低、路网布局不合理；供气、供水、供能等系统的建设不完善；污染处理能力低，环境污染问题日益严重等。同时，由于”门槛”效应的客观存在，过小的乡镇规模无疑也制约了服务业的发展。

三、繁峙县乡镇行政区划调整存在的问题

1、区划调整工作的目标模式有待进一步明确

对区划调整过程中乡镇的目标定位不太明确。调整后，一些乡镇还是过小，而另一些乡镇在”做大”的同时，也给其管理和运作带来了很大的压力。比如，调整后全县最大的四个乡镇--岩头乡、神堂堡乡、东山乡、砂河镇，所辖的村庄个数分别为：53、52、47、

43，几乎都是光裕堡乡（15个）和下茹越乡（17个）的三倍之多

[1]。

2、部分地区的区划调整流于形式

为了增强中心镇的集聚和辐射功能，试图通过行政区划调整来扩大中心镇范围，纯粹追求人口规模的扩张，以达到发展中心镇的目的[4]。从地图上看，繁峙县的整体形状像是一个朝东北方向偏移了30?暗木匦危髯呦虻木┰泛？08国道并行着穿过整个县区，从北向南把整个县域分割成2/5和3/5两部分。除了砂河镇有铁路和国道穿越其中外，其余三个大乡占据了交通线以南3/4的地区。这三个乡镇的”壮大”都是得益于合并周围乡镇，而合并在一起的绝大部分地区都远离交通线，村庄密度较小，公路、医院、学校等基础设施的密度也低于全县其他乡镇，这样的调整似乎并未起到优化资源配置、发挥经济辐射功能的作用。

3、切实提高政府行政效率的区划调整目的未能充分体现

在部分乡镇，区划调整后政府机构臃肿、人浮于事的矛盾进一步显化，有违区划调整的初衷。有的乡镇为推动区划调整工作的顺利开展，对原乡镇编制内人员实行”照单全收”。同时，撤并后乡镇规模扩大，如果不设中间办事处，很难全面掌握村级情况，但设了又会增加群众办事的环节。

四、对繁峙县乡镇行政区划调整的思考与启示

1、制定科学的行政区划调整标准

这里所说的标准，是指要结合本地区的具体特点，制定科学的原

则和方法。主要包括：一是中心镇原则。即选择发展潜力较大的中心镇，作为乡镇行政区划调整的重点。二是人口基数和管辖范围原则。即合并后的镇域总人口以5-8万人为宜，面积控制在100平方公里以上[4]。三是均衡布局原则。因为合并后的乡镇是作为未来农村经济的增长极和中小企业集聚的载体来选建和培育的，因此在布局上要避免过疏和过密。

2、合理设置乡镇行政区划的规模及其限度

合理的乡镇规模是乡村有效治理的基础，撤并乡镇必须考虑行政区划的合理规模以及撤并限度[5]。通过对繁峙县的调查，笔者认为对乡镇的行政区划规模的合理性可以从三维度、三因素进行考察。一是乡村治理能力，要求乡镇的规模应与其财政、组织、技术、管理能力相适应。二是人们的需要，要求乡镇规模应方便群众办事，有利于政府公共物品的供给。三是发展，要求乡镇规模的设置应该有利于整个区域的发展。

3、严肃编制管理，优化干部队伍

乡镇村合并的主要目的就是要解决温家宝总理指出的”食之者众，生之者寡”的不良现状，但不能只减员不增效。乡镇（村）合并后，必然会进行新的任命，可以此为契机规范乡村机构编制管理来实现增效[7]。此外，可鼓励原有干部提前退休，或创办企业、经营实体，并对其予以优惠政策。

城镇化是产业集聚和人口集中的渐进过程，镇的设置需要有相应的产业支撑、人口规模。如果在要素不足、经济辐射能力不强的

情况下盲目设镇，有悖经济发展规律。而此次繁峙县的乡镇行政区划调整显然忽略了这一点。因此，严格按照相关标准区分乡镇建制有其重要意义。

参考文献：

[1]百度百科.繁峙县[eb/ol]http：

///view/498699.htm.

[2]李斌等.繁峙县志[m].北京：今日中国出版社，1995：42-44.

[3]祝宝江.乡镇行政区划调整难题的实证研究[j].北方经济，2005，（3）.

[4]查志强.对乡镇行政区划调整的若干思考[j].资料通讯，2002，（10）.

[5]孙琼欢.关于乡镇行政区划调整的若干思考[j].山东行政学

院山东省经济管理干部学院报，2006，（3）.

[7]赵国栋.近三十年山西行政区划研究综述[j].陕西社会科学

论丛，2011，（2）.

作者简介：樊一帆（1986.8-），女，山西忻州人，天津师范大学城市与环境科学学院人文地理专业2011级硕士研究生，从事人文地理相关领域的研究；于婕（1987.6-），女，黑龙江齐齐哈尔人，天津师范大学城市与环境科学学院人文地理专业2011级硕士研究生，从事人文地理相关领域的研究。