社区综合管理模式的创新要依靠公众参与

第22卷 第2期 牡丹江大学学报 Vol.22 No.2 2013年2月 Journal of Mudanjiang University Feb. 2013

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文章编号：1008-8717（2013）02-0081-03

社区综合管理模式的创新要依靠公众参与

江 亚 南

（三亚学院， 海南 三亚 572022）

摘 要：我国在推进社区综合管理模式的具体实践过程中，到底用哪种方法和途径让居民的公民意识和行为调动起来，而在社区综合管理模式发展过程当中，公众参与和居民自治成为一个非常有效的途径。这种参与意识和行为不仅能提高民众的公民意识和居民自治的积极性，并对推动社区综合管理模式的变革具有极大的研究价值和实践意义。

关键词：社区综合管理；公民意识；公众参与

中图分类号：C916 文献标识码：A 一个政权是否稳固，其中最大的选项就是来源于人民多数的支持，这就是民主政治。可以说社区基层民主的公众参与机制在相当程度上赋予了政府在法律上的合法性、民意性和权威性。社区公众参与作为民主政治活动中一种有效途径和方法其产生绝非偶然，是有其深厚的理论和实践的历史渊源。公众参与的理论基础其实就是人民主权理论。个人的公民意志结合成一体就上升为普遍的公共意志，它是全体国家成员的共同意志，国家应该体现人民的公意，人民主权就是公意的体现。早年美国的独立先驱杰弗逊就曾提出全体社会的公民要平等享有参加国家政治生活和管理国家的实际权利，因为国家权力来源于人民的授权和委托，而且“他们可以自由地通过他们认为适当的代表处理

他们所共同关心的事情。”[1]

20世纪70年代末开始，西方国家纷纷兴起政府治道变革的浪潮，特别是在社区综合治理方面，公众参与就是最具影响力的政治活动。当时的欧洲人民把在社区综合治理方面的公众讨论、公众决策、参与预算、协商会议、协商投票、公民陪审团等多种方式参与到公共政策和公众决定当中来。公众参与当时之所以能够兴起是由于以下几个原因：一是大规模的城市化使社区居民

公众参与有了极大的可能，人民可以在短时间内聚

集在一起商讨公共事务；二是西方国家的政府的信任度下降，政府的政治权威受到挑战，并由此带来对选举制度的失望；三是人民的教育程度、文化水平和政治判断能力都大幅度提高；四是认为代议制只是在选举那一刻表现了选民的权利，选举之后公民权利也随即丧失，不能真正体现公民长久的有效权利；五是公众对国家公共事务的参与意识越来越强烈；六是民众对维护和发挥自身基本权利特别是政治权利的愿望比以往任何时候都迫切。正是这些因素催生了公众参与的实践活动在欧洲日益成为了他们政治生活和公共事务的一部分，使民主实践成为了欧洲现代民主制度的重要组成部分，也成为他们鲜亮生活的一道亮丽风景线。

公共参与对于促进社区居民的基层民主发展和建设无论对国家还是民众无疑是有很多裨益的：

第一，在社区综合治理方面的公共参与制度本身有很多优点。当今世界所处的大发展大变革大调整时期使我们的新机遇、新挑战比过去任何时候都更为繁重和紧迫。我们所肩负的经济建设、政治建设、文化建设与和谐社会建设的任务的艰巨性、复杂性、繁重性历史上不多见，而这样的世情、国情、

收稿日期：2012-11-25

基金项目：海南省社科联2012年科研项目“海南社区综合管理模式改革探索研究”阶段性成果之一。

（项目编号：HNSK(JD)12-1）

作者简介：江亚南（1965–） ，男，江西景德镇人，三亚学院讲师，英国莱斯特大学工商管理硕士

（MBA ），政治学博士，主要从事管理学、经济学、政治学理论、比较政治制度、政治体制改革、自由史论和民主化进程的研究。

党情的深刻变化不可能依靠一个组织去面对，必须依靠社会方方面面的力量来应对，特别是在社区综合治理方面。“现代社会的决策变的越来越困难，它比过去需要更多的专业经验、特定信息、专门技术知识和不同意见的合作参与，这显然不是一个组织或单凭国家自己就能解决的，它需要社会各方面对公共事务承担责任。”[2]第二，政府不是万能的，它需要社区居民的公众参与来解决发生的一系列社会问题。这主要是由于信息的不对称造成政府决策的无效率和偏离民众的利益，“随着信息运动的增加，政治变化趋向是逐渐偏离选民代表政治，走向全民立即卷入中央决策行为的政治。”[3]再加上政府活动本身也会有问题，因此政府需要公众的积极参与来使政府的决策和管理更加合理，解决政府面临的且无法解决的问题，同时还会要帮助政府克服自身的高度僵化和严重官僚主义，并努力加强公众对政府的信任。第三，由于社区居民的公共决定涉及事项越来越复杂，增加了风险社会意识，通过公民社会的动员、参与和社会活动来化解。美国著名政治家亨廷顿在《变动中的社会秩序》一书中用公式——政治参与/政治制度化=政治动乱，来表示社会参与政治的程度越高，参与的意愿越强烈，而参与的制度化程度越低，则政治生活就越不稳定。[4]通过培育社区居民的公民参与意识和培植公民社会来激发公众的政治热情和参政议政能力，用政府决策的民主化、科学化的有效手段来解决和抵御社会矛盾与风险。第四，通过社区居民的公众参与促进社区基层民主的建设和发展，不仅可以让人民做到“民选”，即让人民自己选出合适的人民代表和服务机构；还能达到“民治”，即 公共事务和国家治理由人民自己决定；“民享”即全体国民的利益、收益、福利由全民所有。通过民选、民治、民享等“三民”方式更能体现《宪法》第二条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”。第五，由于社会环境的广泛性、复杂性和尖锐性，仅仅依靠政府的力量不足以对整个社会进行全面的治理和服务，而社区居民的公众的广泛性可以弥补政府这方面的缺陷。公众参与方式不仅能达到降低和减轻政府行政权力的过度集中，还可以实现社会公众对政府各权力部门的有效性、持续性监督，减少和防止权钱交易的腐败现象，从而促进社会进步与和谐。

从理论、实践的分析证明以及公共参与基层民主的诸多优势，可以充分了解在社区综合治理方面公众参与促进民主政治的益处。加上随着社会分工的发展，以往那种“专家统治”和“精英统治”的思维模式和传统观念已不适合现代文明社会的发展步伐和节奏，因为人民的教育程度、民主意识、共同参与管理意识、社会责任等等各方面都发生了日新月异的变化。社区的公民成为了现代公共事务和国家管理的重要力量和不可或缺的组成部分，不仅在提供人性化管理、解决公共事务、反映社会诉求、化解群体矛盾、规范社会行为上发挥着重要作用，而且有利于提高政府的办事效率，保证政府的透明度，方便群众监督，打造服务型政府，建设真正的法治国家。英国著名古典政治学家洛克曾言：“在一切能够接受法律支配的人类状态中，哪里没有法律，哪里就没有自由。”[5]因此公众参与也是捍卫自身利益的需要，也是以保护全社会整体利益为目的和出发点的。幸福是以自由为前提的，自由是幸福的基本条件，要保证自由就必须要有法律的保障，人民只有生活在一个自由、民主、法治和阳光灿烂的国度才能体会幸福的真谛，幸福不仅仅是一种物质程度，更是一种精神境界，是内心的自由和安详。在社区综合治理方面，公众参与既是使我国成为真正公民社会的实现路径，也是发展基层民主进程的有效途径，更是让民主政治在我国真正得以实现的强力推助器。为达到这个目的，政府信息的公开、政务的透明和对政府的有效监督是实现公众参与的必要前提，并鼓励民众参与政治事务和公共管理，让人民成为社会的主体。正如科恩所说，“如果一个社会不仅准许普遍参与而且鼓励持续、有力、有效并了解情况的参与，而且事实上实现了这种参与并把决定权留给参与者，这种社会的民主就是既有广度又有深度的民主。”[6]在社区综合治理方面，公共参与实际上是一种尊重和包容个人的价值选择，强调公众理性参与、民主决策、大众监督、公权约束和强化民权的民主方式，是促进基层民主发展的有效途径。

公民参与民主政治——特别是社区居民的基层民主有很多重要的参与方式：

首先是社区居民参与民主选举。选举是指公民即选举人根据自己的意志和意愿，代表选举人的利益和维护选举人的权利，依照具有正义与合法的法定形式，通过社区居民投票方式并按照一定的形式和程序，选拔、推举一定数量的社区代表组织或机构的代表的一种行为与活动，是公民实现自己基本权利的一种方式。社区居民选举在政治活动和社会领域的政权机关、政党、社团、群众组织、企业乃至一个小群体当中都可以采用。选举的特性包括它是公民的一项基本权利，它适应于政治生活与社会生活两方面的领域，它必须具有正义性和合法性，选举程序必须公平、公正、公开，还必须以平等和

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