第九章_政策过程与政策分析方法

• (二)政策评估的类型 • 1．正式评估与非正式评估 • (1)正式评估：正式评估是指采用描述性的方式来获取关 于政策运行结果方面可靠而有效的信息的一种评估方式。它 对运行结果的评估是建立在政策计划目标已经被政策制定者 和计划管理人员正式宣布的基础上的。它的主要假设是：正 式宣布的目的或目标是这些政策或计划价值的恰当测度。 • 正式评估的主要形式包括“总体评估”和“形成评估”两 种。 • 总体评估适用于原本就结构良好的政策问题，其目的在于 检测政策方案实行一段时间之后的结果；(核心问题是，政 策是否有效？它值得投资吗？) • 形成评估则是对政策方案作持续的监控。（核心问题是， 我们想要达到什么目标？它能继续改进吗？）
• 五、政策评估 • (一)政策评估的主体和标准 • 政策评估要从内部和外部进行有两大类。 • 1．内部评估者 • 政策过程主要发生在政府或公共管理部门内部，决策由 他们做出，信息、资源、权威等高度集中在这部分人手中。 作为最直接的决策者，对政策问题的实质、争论有信息优 势；作为执行者，他们清楚政策执行的困难、存在的漏洞， 因此，他们必然是评估的主体之一。 • 2．外部评估者 • 外部公众作为政策的目标对象或受政策影响的对象，同 样有权利评估相应的政策。因此利益集团、参政政党、社 区团体、企业都应该包括在外部评估者当中。但是，利害 关系的程度有区别，所以评估之前同样需要划分政策受影 响者的范围和程度，而且有区别地吸收建议。 • 政策评估的标准，不同的价值和利益追求产生不同的评 估标准。但具体的政策成败应以是否实现了预设的政策目 标为标准。
• 四、政策执行 • 正式决定了的政策方案，还需要经由执行机构的努力转化为实际效果。 对于那些需要长时期、大范围实施的政策来说，政策执行本身就是一个复 杂的过程。执行的效果如何，牵涉到多种机构与力量的协调，牵涉到许多 主客观条件的配合。 • (一)政策执行的主体及其对象 • 在一般意义上，下列机构都承担政策执行的功能。 • 1．各级政府行政部门 • 横向，按业务工作性质划分部门；纵向，按地区划分的各级政府管理的 权限。 • 2．立法与司法机构 • 立法机关监督政策执行的情况，并对执行偏差做出纠正，这也可以看作 参与政策执行。 • 3．中介组织 • 中介组织是指独立于政府的社会组织。大部分中介组织都在执行着党和 政府的政策。竞争性的中介组织也有利于政策执行的水平和效率。 4．社区组织 • 社区组织是指村民委员会、居民委员会等机构。在中国的国情条件下， 许多政策是通过基层社区组织执行的，例如计划生育政策。所以，它们也 是重要的政策执行主体。
政策议程 建立
政策 方案形成
政策决定
政策执行
政策评估
• 一、政策议程建立 • • (一)政策问题的确认 • 政策所要解决的问题是那些带有普遍性和共性的社会问 题或公共问题。是人们的价值、观念、利益或生存条件遭 到威胁或损害而出现的问题；社会问题是由于社会关系或 环境失调，使社会全体或部分成员的正常生活乃至社会进 步发生障碍。也有人解释为，政策问题是那些引发部分或 全部公民需求或不满的条件和状况，而这些公民追求的是 状况的改善或矫正。 • (二)建立议程的途径 • 政策议程的建立是复杂的过程。各种问题能否进入正式的 政策议程，取决于各种力量的交互影响力。一般来说，公 众关心和讨论的各种问题叫公众议程，进入决策程序并被 正式提出来讨论的各种问题，则是制度议程或政府议程。 综观各国情况，进入制度议程的途径大致有三种： •
• (2)非正式评估：非正式评估指对评估者、评估形式 和内容不做严格规定，对评估的结论也没有必须的 要求，团体和个人可根据本身所掌握的情况和信息， 对政策的各方面加以分析和评价。2．内部评估与外 部评估 • (1)内部评估：内部评估主要是指政府内部行政机 构的评估者对公共政策进行的评估。它可分为两 类：—是政策运行机构由操作机构及其人员自己对 自己施行的政策进行评估；二是由另外专设的专职 评估组织和人员对政策实施进行的评估。 • (2)外部评估：外部评估主要是针对非政府部门， 特别指政府部门以外的诸如专业的学术研究机构、 营利性或非营利性的咨询机构、专家学者等等对公 共政策所进行的评估。外部评估也可分为两类：委 托评估和不委托评估。
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政策合法化程序是指，政策备选方案必须得到有权责的机 关或个人之认可批准，才能取得合法地位。政策合法化程序 也包含两个层面：一是行政机关的政策合法化；二是立法机 关的政策合法化。 简单而言，可以认为，政策合法化就是使政策方案被公众 认可、接受、遵从的过程，具体来说包括几方面的内容。 1．决策者及其权力的合法化，只有具备合法性的决策主体 在其权限范围内颁布的政策，才有合法化的可能。 2．政策决策程序的合法化，许多国家设有专门规范决策过 程的程序性法规，如审查、听证制度等。 3．政策内容的合法化，决策的政策方案必须与国家的宪法 和现行法律保持一致，不能发生抵触，。 4．政策内容法律化，按我国《立法法》的要求，由拥有立 法权的国家机关依立法权限和程序，把经实践检验较为成功 的、成熟稳定的、确有立法必要的政策转化为法律，提升这 些政策的法律效力。
• 二、政策方案形成 • 第二个阶段是政策方案形成。问题被列入议程后的任务是为 解决问题寻找一系列政策方案，从中选择最恰当的、最符合政 策目标的方案，以供决策者做最终的比较和决定。 • 政治生活的复杂性决定了政策问题必然牵涉很多方面的利益 和行为。为此，制订方案时必须遵循以下原则： • 1．信息性原则，掌握充分的信息是分析解决问题的基础。 政策问题是具体的，政策方案必须基于信息的可靠性、准确性 和广泛性。 • 2、系统性原则，任何一个政策问题都不是孤立的，与其他 问题相互关联，形成相互交织的网络和系统。 • 3．预见性原则，问题的程度、大小、性质、影响的深度和 广度都可能发生了变化，因此，方案的制订要有较强的预见性 和适应性。 • 4．灵活性原则，政策方案是针对某一时期某一问题所提出 的，一旦正式成为公共政策，它将具有强制约束性，即具备某 种刚性。然而，突发或紧急情况的出现会对政策造成挑战。 • 5．可行性原则
• 三、政策决定 • 在这个阶段上，决策者要对备选方案进行淘 汰，要明确选择的理由并下政治决心。很多时 候，还需要对较粗略方案进一步细化，或将各 种方案予以综合。 • 经决策模式确定政策方案后，必须对该方案合 法化成为真正有权威性的决策，只有获得合法 性的政策决策，才能在后续的政策过程中得到 切实有效的执行。 • 政策合法化包含两个层次：政治正当性和政 策合法化程序。
• 3．事前评估和事后评估 • (1)事前评估：事前评估又名预评估，它是在政策执行 之前进行的一种可预测的评估，它的评估内容必须包含几 个方面：一是对政策实施对象的发展趋势做出预测；二是 对政策可行性进行评估；三是对政策执行后可能产生的效 果和影响预先评估。 • (2)事后评估：事后评估是在政策执行完后，针对政策 施行产生的效果和影响对政策进行评估。事后评估是政策 评估的主导形式，它旨在鉴定人们执行政策对所确认问题 确定达到的解决程度和影响程度，以及政策在执行时发生 的作用，并判断政策原初设想的目标是否达成，辨别政策 效果的成因，以求通过优化政策运行机制的方式，强化和 扩大政策效果的一种行为。 • 不管一项公共政策在执行前经过了多么详尽的事前评估， 但是，在政策执行过程中，依然会遇到一些事前没有料到 的各种各样的问题，事后评估就是针对这些问题的产生和 影响所做的，它试图以一种更为优化的政策运行方式，对 已经实施的政策所产生的影响做出有效的分析和判断，期 望能够帮助实现原初的政策目标。
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(二)影响政策执行的因素 政策执行过程与成效受到许多因素影响，这些因素可分三大类，即政 策决定、资源和执行环境。三方面因素的性质、构成及相互间的关系，决 定政策执行的效果，即是否能实现预定的政策目标，或能达到什么样的程 度。 1．政策决定因素 所谓政策决定是指经由完整的法定程序，由法定的公共权力主体用自然 语言表述出来并昭示公众的、关于某一特定政策问题的具有社会公共权威 性的规定。这种规定的合法性、合理性、可行性直接影响政策执行的效果。 2．政策资源因素 政策资源可等同于执行条件，是指政策执行中所必须具备的主客观条件。 从制定到执行，都面临着如何配给资金和人力资源的问题。大体可把政策 资源因素分为：执行经费、执行人员、执行机构、执行保障。 3．政策环境因素 政策执行环境是指除政策执行机构自身外的社会和自然因素的总和，是 公共政策分析研究的一个重要角度。其中社会因素主要在公众关系和对政 策执行的整合程度，以及国内国际形势的变化；自然因素主要在自然条件 的突发性变化，如关于环境保护问题会改变环境政策的执行力度。
警惕:好的方法 得出差的结果
• 第二节 政策分析的来自百度文库法 • 一、定性分析与定量分析 • 二、专门的分析方法
第二节 政策分析的方法
• 决策的科学化和民主化要求高度重视方法论。从科学性角度看，要 借助多种知识和方法，以求正确把握问题，预测和分析复杂因素的变 化趋势，才能制定较好的政策。从民主性角度看，同样要借助各种方 法和手段，才能引导和归纳多种利益表达。 一、定性分析与定量分析 哲学上的量变、质变关系，延伸向方法论就是定量和定性两种分析 方法。它们不相互排斥，只提供相对独立、客观的比较分析方法。另 外，性质和数量是观察和分析、判断事物的两个基本着眼点。 一般而言，能进行量化分析的东西，尽量采用量化分析。这样可获 得更为直观、精确的结果。但社会科学领域并不像自然科学领域那样， 能用客观的数字来说明所有问题。涉及价值、意识等的主观方面的东 西，往往难以量化。因此，定性分析方法的把握显得非常必要和重要。 二、专门的分析方法 政策分析有很多专门的方法，有人重视整个政策过程的某个环节或 者执行措施，有的则关注比较客观可见的环境因素，还有人喜欢通过 精确的统计测量等更直观的方法来进行分析。每一种方法都有它自己 的优点，所以最好的办法是综合运用。以下介绍几种专门的分析方法。
• 进入制度议程的途径大致有三种： • (1)外在发动型：常由政府以外的社会团体或公众提出， 首先成为公众议程，引起广泛讨论或较大反响，然后以社会 舆论或建议的方式被政府采纳，从而进入正式的政府议程。 • (2)政治动员型：常由最高领导集团或政治领袖提出，自 上而下地形成各级政府的基本政策议程，再向外扩散成为社 会公众接受和认可的议程； • (3)内在发动型：常是某一政府部门或某一层级的政府首 先提出，并被采纳为政府的正式议程。 • 以上三种途径无优劣之分，不同的制度背景、环境条件、 历史传统，以及不同的问题性质，均导致不同的途径。许多 调查材料显示，特定时期的公众议程和政府议程，可能不同。 亦即公众认为最重要的问题，政府未必认为最重要。
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政策方案应是竞争择优的，“优”的标准需要综合政策目标、 社会收益、执行可能等标准来评价，评价的过程应有充分的公开 性和竞争性。仅由少数领导或少数部门提出政策方案，然后就强 制推行，这种方法不可取。 • 决策的科学化和民主化。一般来说，最终决策权需要集中，但 为使这种集中不走向偏颇，就要有一个对各种方案进行广泛讨论、 咨询的过程。首先划定政策涉及的对象和范围，一方面公开咨询， 另一方面把政策方案的制订交由负责任的团体和组织制订，然后 通过公开、公正的程序提交决策部门。 • 政策方案的来源是可以多元化的，它比政府某部门独立操作可 能更能产生效益和权威，也是政策过程民主化的一种措施。针对 政策形成，我们强调的是解决办法之间的选择性。不同的参与者， 包括政府主管部门，提出相应的政策方案，然后通过协商、讨论、 说理来解释最后决策的理由。为每一个方案提出理由。这是程序 民主的体现，如果政策方案的理由被接受，那么，公共政策实行 起来会事半功倍。为了避免前面提到的两种困境，政府要提高决 策公正性和协商能力。
第九章 政策过程与政策分析方法
• 法学与社会学院
panda
本章主要内容
• 第九章 政策过程与政策分析方法 • 第一节 政策过程 • 第二节 政策分析的方法 •
• 第一节 政策过程 • 一、政策议程建立 • 二、政策方案形成 • 三、政策决定 • 四、政策执行 • 五、政策评估
第一节 政策过程
• 行政决策是个复杂的过程。其中存在许多机构、部门、个 人间的相互作用，可能在若干阶段上渐次展开，不同阶段环 环相扣，构成政府行动与社会问题间的往复循环。因此， “政策过程”这个概念就是要求用动态观点认识和分析行政 决策，并揭示其中的复杂性。大多数学者将政策过程分为五 个阶段，即政策议程建立、政策方案形成、政策决定、政策 执行与政策评估。