国有土地上房屋征收与补偿条逐条解读

国有土地上房屋征收与补偿条例第一章总则第一条为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。

解读：本条讲的是立法宗旨。

第二条为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。

解读：本条讲的是适用范围及补偿的基本要求。

第三条房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。

解读：本条讲的是征收与补偿的原则。

该条是新条例的主要亮点之一，民主决策、程序正当、公开透明是民主法治国家的重要体现。

从操作层面看，乱决策、暗箱操作、结果不公开等正是引发拆迁之乱的主要根源，新条例规定了此三项原则，有利于从源头上控制搬迁之乱。

第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。

市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。

市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。

解读：该条讲的是政府及相关部门的职责划分，包含下面几层含义一是征收补偿的工作主体为市、县级人民政府，将《拆迁条例》中赋予房屋拆迁管理部门的行政管理权上收到市、县级人民政府，为新条例第三条所确定的各项原则的实施提供了制度保障。

同时，新条例在文字表述上更为规范，统一使用了“市、县级以上人民政府”的表述方法，而在《拆迁条例》中既使用了“县级以上人民政府”一词，又使用了“市、县人民政府”一词，以致在实践中，对区人民政府（县级）的主体资格及权限产生了较大争议。

二是征收补偿的实施主体为房屋征收部门。

由于各地的机构设置并不完全相同，承担的职责有较大差异，所以新条例授权市、县级人民政府自行确定承担该职责的部门。

三是配合部门的职责。

由于房屋征收与补偿涉及到多个部门，只有这些部门紧密配合，才能保障征收补偿工作的顺利开展。

第五条房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。

房屋征收实施单位不得以营利为目的。

房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。

解读：本条讲的是房屋征收实施单位及其法律责任。

不以营利为目的单位除了国家机关外主要表现为事业单位及民办非企业法人，房屋征收实施单位究竟是属于事业单位还是民办非企业法人，抑或两者兼而有之，有待配套制度进一步明确。

但可以确定的是，目前的拆迁公司领取的是企业法人营业执照，是以营利为目的的单位，不符合新条例所规定的条件。

对于本条还需注意两点：一是房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担具体工作，也可以自行承担征收补偿的具体工作。

二是房屋征收实施单位行为后果的法律责任承担问题。

若房屋征收实施单位在委托的范围内实施的行为，其法律责任的承担没有争议。

但若房屋征收实施单位超越委托范围实施的行为，其法律责任如何承担？按民法原理，应由房屋征收实施单位承担。

据此，房屋征收实施单位应为能独立承担民事责任的法人单位，但若房屋征收实施单位的财产不足以承担民事赔偿责任时，应如何处理，新条例并未明确。

笔者对此曾提出修改意见，建议对房屋征收实施单位的相关法律责任予以明确。

但非常遗憾，立法机关并未采纳笔者的建议。

第六条上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。

国务院住房城乡建设主管部门和省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当会同同级财政、国土资源、发展改革等有关部门，加强对房屋征收与补偿实施工作的指导。

解读：本条讲的层级监督与行业主管部门的指导。

由于市、县级人民政府既是征收补偿的主体，又是征收补偿活动的管理者，因此应当加大对其监督力度，行政机关内部的层级监督是最为有效措施之一，同时明确行业主管部门的指导职责，有利于条块结合，为市、县级人民政府正确履行征收补偿职责提供制度保障。

第七条任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。

接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。

监察机关应当加强对参与房屋征收与补偿工作的政府和有关部门或者单位及其工作人员的监察。

解读：本条讲的是社会监督及专门行政监督。

由于房屋征收补偿事关群众的根本利益，必须加强社会监督和专门行政监督。

在本条中需要注意两个问题：一是对群众的匿名举报，行政机关也应当及时核实、处理。

二是行政监察的对象为参与房屋征收补偿的政府机关、部门及相关单位，即房屋征收实施单位及其工作人员也是行政监察的对象。

第二章征收决定第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

解读：本条主要讲了两个问题，一是作出征收决定的主体，二是公共利益的具体表现形式。

关于征收主体问题，新条例明确为市、县级人民政府。

根据职权法定的原则，省级人民政府是无权作出房屋征收决定的，这与《土地管理法》所规定的省级人民政府享有土地征收决定权是有区别的。

关于公共利益的界定，可以说是此次立法的主要焦点及难点所在。

在制定《物权法》时，立法机关就意识到公共利益在不同的领域会有不同的表现形式，从所有的具体现实的生活中抽象归纳出一个明确的公共利益，在立法技术上是无法实现的，因此只能在《物权法》中作出原则性规定。

其实，公共利益不仅在不同的领域会有不同的表现形式，在不同的地域、不同的时间段也会有不同的表现形式。

新条例关于公共利益的表述，是各方博弈与妥协的产物。

在本条中，首先对公共利益作了总体限制，即只能是为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等。

其次，在具体表述形式上了采用了列举式与概括式相结合的表述方式，即列举了五种情形：国防、外交需要；基础设施建设需要；公用事业需要；保障性安居工程建设需要；旧城区改建需要；在兜底条款上更为严格，明确为法律、行政法规规定的其他公共利益，即只有法律、行政法规才能规定公共利益的情形。

第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。

保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。

制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。

解读：本条讲的是征收与规划的关系及规划的制定方式。

规划特别是城市详细规划不透明、朝令夕改是拆迁之乱的源头，要治拆迁之乱，当从规划之乱治起。

政府及政府部门应将国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等作为公开行政的重点领域，把公众参与、专家论证作为制定详细规划的必经程序。

地方人大在审议相关规划时，也应严格审查，切实履行人大的监督职责。

第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。

市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。

征求意见期限不得少于30日。

解读：本条讲的是征收补偿方案的制定程序征收补偿方案的制定程序是由征收部门报方案，政府论证并公开征求意见。

为了给群众充分表达意见的机会，征求意见的时间不少于30日。

对于征求意见的形式，各地可因地制宜，采用座谈会等形式进行。

第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。

因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。

解读：本条讲的对征求意见的处理及旧城改造的特别规定。

关于征求意见的处理，包括两个方面：一是要公布征求意见的情况，二是要公布对公众意见采纳的情况。

关于旧城改造应注意两个问题：一是如何理解多数人的概念，这里的多数人应理解为过半数以上的人，即简单多数。

二是根据听证会情况修改后的方案是否要再次公布。

第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。

作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。

解读：本条讲的是房屋征收的决定程序及相关条件。

根据本条及上述相关条文的规定，可以归纳出作出征收决定的五个要件：一是属于因公共利益需要而实施的项目；二是符合各项规划；三是经过公开征求意见（听证）的征收补偿方案；四是有风险评估报告；五是专户存储、专款专用、足额到位的补偿资金证明。

即只有当征收项目同时具备上述五个条件时，才能进入审查决定程序，缺少其中任何一项的，均不得作出房屋征收决定。

作出决定的方式有两种，一种行政机关负责人决定，二是集体讨论决定。

但这里“被征收人数量较多”是一个难以把握的问题，可由市、县级人民政府根据实际情况确定，但应形成一种制度，不得临时调整。

第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。

公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。

市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。

房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。

解读：本条讲的是征收决定的公告、宣传解释及土地使用权问题。

关于公告问题，需要注意两点：一是公告的时点，如无特殊情况，宜在决定日即日公布。

二是公告的内容，由于本条第三款中明确了国有土地使用权同时收回，故在公告中应含有土地使用权的补偿方案或获得补偿的途径的相关内容。

第十四条被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

解读：本条讲的是被征收人的救济权。

结合本条例第二十六条的形式，本条其实可以作为第十三条的一款，无需单独作为一条。

现将此单列出来，可以理解为立法机关对被征收人的合法权益的尊重。

此外，需要注意的是房屋承租人是否可以对征收决定申请行政复议或提起行政诉讼，即承租人是否享有诉权的问题。

征收的对象是物权，而租赁权不属于物权范围，结合新条例的立法宗旨，故承租人不享有此项诉权。

第十五条房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。

调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。

解读：本条讲的是房屋调查登记。