论新公共行政学(Toward_a_New_Public_Administration)

论新公共行政学H·乔治·弗雷德里克森本文是关于新公共行政学的论文，我已经充分认识到了它的风险性。

本文的首要目的是在明罗布鲁克新公共行政学会议上介绍我对新公共行政学的解释和综合概括。

本文的第二个目的在于说明我对新公共行政学对于组织理论具有什么样的意义以及后者对于前者有什么样的意义以及后者对于前者具有什么样的意义。

无论是哪一种事物，若对其贴上“新”的标签，都是有风险的事情。

在赋予观念、思想、概念、范例和理论以新的意义时，更具有双重的风险。

那些宣称有新思维的人往往把以前的思想看作是二者兼而有之的。

那些以前的思想的创始人则会做出防御性的反应，他们往往会说：“除了在早期思想外面包上一层新的词汇外，所谓的新思维实际上几乎没有新东西。

”因此，我接受这种防止误解的警告。

新公共行政学的基本构成成分是得到柏拉图、霍布斯、马激雅维利、汉密尔顿、节斐逊和许多现代研究行为的科学家们承认的。

“新”表现在织成的布方面，而不一定表现在所使用的线方面，并且，“新”也表现在关于使用布的论点方面——不管使用的多么旧。

公共行政学这块布的线是众所周知的。

赫伯特·考夫曼简单地把这些线描述为这样一些价值的追求：代议制政治中立权限和行政领导。

这些价值在不同的时期中分别受到最突出的强调。

代议制是杰克逊时代的杰作，最终的反应是强调中立权限和行政领导的改革运动。

现在，随着我们对代议制的新模式进行研究，我们正在证明一种这些价值相对立的观点。

有些人认为，公共行政的变化类似与在行政效率和政治反应之间进行一种零和博奕。

行政效率方面的任何增加最重要的结果是导致政治反应的降低。

我们正在进入这样一个时期，政治反应将是以行政效率为代价换取来的。

刚刚提到的公共行政的二分法和三分法的价值模式，经过修改成为一种总的概括。

但是，她们都由于总概括的缺点而受到损害：它们没有说明在公共行政范围内依然存在的广泛的——常常是丰富的——有时是微妙的变化。

而且，这种概括也不能解释超出公共行政范围之外的那些内容。

关于新公共行政学对组织理论有何意义的描述是充实这些概括的一种过程。

但是，我们首先需要的是简要概述我认为新公共行政学具有什么样的含意。

一、什么是新公共行政学教育工作者有其自己的基本目标和最实用的基本原理，即推广和传播知识。

警察是在执行法律，公共卫生机构通过与疾病的斗争来延长人的生命，此外，还有消防人员，公共卫生人员、福利工作者、外交官和军人等等。

所有的人都受雇于公共机构，每一种专业或职业都有其自己的独立存在的一组目标，因而也有其自己的基本原理。

那么，什么是公共行政学？什么是它的基本原理？传统的答案常常是对上述提到的行政机构进行有效的、经济的和协调的管理。

人们已将注意中心放在了高层管理（以城市管理为例）或重要的辅助性的职能部门（制定预算、组织和管理、系统分析、制定计划、人事和采购）方面。

公共行政的基本原理差不多是较好的（更有效的或更经济的）管理。

新公共行政学把社会公平加入到传统的目标和基本原理中。

实用的或传统的公共行政学试图找出下列两个问题中的任何一个问题的答案：（1）我们怎样才能够利用的资源提供更多的或更好的服务（效率）？（2）我们怎样才能够花费更少的资金保持服务水平（经济）？新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增强了社会公平？在这里，社会公平一词是用来概述下列一组价值前提的。

多元政府在制度上特别优待已确定的稳定的官僚制和其少数专门顾客（以农业部和大农场主为例）同时歧视那些缺乏政治和经济资源的少数人（以农场工人为例，包括农业季节工人和固定工）。

其结果是在前所未有的经济发展时代长期存在，它在道德方面就应该受到谴责。

持续不断的大量剥夺造成了普遍的斗争状态，这种状态的结果是镇压，其后是更激烈的斗争状态，等等。

如果公共行政学没有对试图纠正剥夺少数人现象的变革发生影响，它最终可能被用来压制这些人。

由于各种原因——一些最重要的原因可能是委员会的立法机关、顽固的官僚制、非民主化的政党程序、联邦制度中少数政府不公平地提高税收的权力——代议制民主整体过程在某种程度上说，其现在的运转没有纠正在制度上歧视社会低下的少数人的现象，或者知识逐渐在试图这样做。

因此，社会公平包括旨在加强这些少数人的政治权力和令人满意的经济生存条件的各种活动。

从根本上支持社会公平意味着新公共行政学试图千方百计解释德怀特·沃尔多提出的论点，即该领域从来没有令人满意地调节对“政治”和制定政策的复杂情况的理论影响。

政策——行政二分法缺乏一种经验证明，因为很明显，行政管理者不仅要执行政策，而且还要制定政策。

政策—行政的连续性更准确地说是以经验为根据的。

但是，它仅仅是在以未经证明的理论在进行辩论。

新公共行政学试图以这样一种方式来做出回答：行政管理者不是中性的。

应责成他们承担起责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则、需要完成的事情或者基本原理。

从根本上支持社会公平意味着新公共行政学急于进行改革。

简言之，新公共行政学试图改变那些在制度上妨碍社会公平的政策和结构。

这并不是为了变革，也不是主张改变按照我们基本的宪法形式规定的行政人员、执行人员、立法人员或法院的相对作用。

教育者、农业家、警察等等都能对某种变革发生影响这些变革加强了他们的目标并且可以抵制那些所有在政府体制框架中威胁其目标的因素。

新公共行政学同样将发生作用，寻求可以增强其目标——出色的管理、效率、经济和社会公平——的各种变革。

对社会公平的支持不仅包括对变革的追求，而且试图发现某些表明有能力具有不断的灵活性或使变革成为常规的组织形式和政治形式。

传统的官僚制已经表现出稳定性的能力，而且确实是一种超稳定性的能力。

因此，新公共行政学在寻求可变革的结构的过程中，往往要试验或提倡可改变的官僚—组织形式。

分权、权力下放、规划、合同、敏感性训练、组织开发、责任扩大、对抗和顾客介入基本上都是可以表示新公共行政学特性概念。

这些概念旨在加强官僚制的变化和政策变化，因此也旨在增加社会公平的可能性。

确实，全国最著名和最重要的公共行政学硕士培养计划的一名重要的教授成员曾经把这种学位计划说成是：“计划培养组织开发方面的变革代理人或专家。

”规划—计划—预算系统（PPB）、行政财产清册和社会指标等概念都可以被看作是加强社会公平方向上的变化。

它们差不多总是被描述为出色管理方面（为麦克纳马拉和PPB提供证明）的一种基本策略，因为正面支持变革是不明智的。

无论如何，就事实而言，人们可以把PPB作为一种基本的变革手段（麦克纳马拉试图利用始终如一的行政机构实行控制时，是以效率和经济的名义进行的）。

行政财政清册可以用来改变特定官僚制自制高层的特性，因为它增强了变革的可能性。

社会指标旨在表明社会经济环境的变化，这种变化是期待着做出某些尝试，改进那些已表明社会经济环境的变化，这种变化是期待着做出某些尝试，改进那些已表明社会地位底下的人的状况。

所有这三种概念只在表面上看来是中性的，或者只是出色管理的特性。

在表面情况下，它们在公共行政人员和执行人员试图引起变革的手段。

它们在公共行政学的范围内受到广泛的支持。

这一点是不足为奇的。

“多元论者”阵营中的经济学家和政治科学家把PPB看作是对其民主政府构成基本威胁的手段，也是不需要大惊小怪的。

虽然PPB、行政财产清册和社会指标在变革方面更加难以捉摸，但是，它们都能增强变革方面更加难以捉摸，但是，它们都能增强变革，而变革是新公共行政学的基础。

新公共行政学支持社会公平意指一种强有力的行政的或执行的政府——即汉密尔顿所说的“行政人员的活力。

”政府的行政部门制定政策的权力正日益受到人们的承认。

另外，目前一种基本上是新的政治接近权和代议制的形式正在政府行政管理领域中出现，这种接近权和代议制可能像立法接近权或代议制可能像立法接近权或代议制一样对主要的政策是至关重要的。

新公共行政学不仅试图尽可能有效地和经济地执行立法命令，而且试图影响和贯彻更普遍地改进所有人生活质量的各种政策。

如果行政机构是基础性的政策领域，在社会公仆方面所作的鲜明的政策鼓励则是必不可少的。

新公共行政学可能直截了当地提倡社会公平，并且毫无疑义地将会寻找支持者。

传统的公共行政学强调是发展和加强已被设计来处理各种社会问题的公共机构，但是，公共行政学的焦点已趋向于从问题本身转向机构本身。

新公共行政学试图重新把焦点转到问题方面，并且试图考虑有可能处理面临问题的制度方面的备择方案。

像城市贫困、普遍使用麻醉剂、高犯罪率等难以处理的特征，使公共行政管理者严重怀疑在财力和人力方面给各种机构更多的投资，它们似乎只是使问题变得更糟。

因此，他们或是试图改变这些机构。

或是试图发展新的、为了实现更可行的解决方案更易于进行变革的机构。

新公共行政学关心国防部，但更关心国防；关心文官委员会，但一方面更关心行政机构的人力需要，另一方面更关心社会的就业需要；关心建立各种机构，但是更关心设计解决公共问题的预备手段。

这些备择机构无疑具有某些可辨认的组织特性，它们需要建立和维持，但是，它们应避免变成顽固的、不负责任的官僚组织。

这种情况会变成比最初设计这些构想加以改进的社会环境更大的公共问题。

在公共行政学的研究方面，这场从强调机构建立和维持的运动有一种重要逻辑的类似现象。

最新一代的公共行政学研究者普遍接受西蒙的逻辑实证主义和其提出的以经验为基础的组织理论的主张，他们集中注意决策、角色和群体理论以发展一种可普遍化的组织理论。

这种研究考察的是所有组织环境中的普遍人行为，组织和组织中的人是经验的对象。

靠经验得出的结果通常是描述而不是规定，如果它是一种规定，就应规定如何从内部更好地管理组织。

有关论题首先是组织，其次是组织类型——私人的、公共的和自愿的。

从现在一代人的研究工作中产生出来的两种主要理论是决策理论和人际关系理论，它们都被看作是关于行为的和实证主义的理论。

同受到政治科学的深刻影响一样，它们至少受到了社会学、社会心理学和经济学的深刻影响。

新公共行政学主张的是人们所说的“第二代行为主义”，这是一种最恰当的描述。

与其学术上的先驱不同，第二代行为注意者强调公共行政的“公共”部分。

他们尽可能科学地认识组织活动时是如何行动的及其行动的原因并承认这种认识的重要性，但是，他们往往更感兴趣于组织对其顾客的影响，反之亦然。

虽然他们对将自然科学的模式运用于社会现象的可能性不太乐观，但是他们并不是反实证主义的，也不是反科学的，他们不可能把其行为主义作为简单地试图描述公共组织如何活动的基本原理。

当他们并非只是有一点儿怀疑那些声称正在创造科学的人的客观性时，他们也不是倾向于将其行为主义作为所谓中立的门面。

他们试图利用其科学技能加强其对备择政策和行政模式的分析、实验和评价。

简而言之，第二代行为主义者与其先驱相比，不太偏重于“一般的”，而较偏重于“公共的”；不太偏重于“描述的”，而较偏重于“顾客影响定向的”；不太偏重于“中立的”，而较偏重于“规范的”。