偷税行为认定与处理若干疑难问题解析

偷税行为认定与处理若干疑难问题解析2008-11-06

《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称“《税收征管法》”）第六十三条对偷税行为的构成及其处理作出了明确规定。但与税收实践中各种各样具体的偷税情形相比，该法律规范总是相对抽象，同时在处理偷税案件时往往还要依据、参考其他有关法律规定、司法解释进行逻辑推理才能做出决定，以致于在处理一些难点问题时颇多争议。本文结合案件审理工作中遇到的实际问题，对当前偷税行为认定与处理中几个争议较大的问题进行了解析。

一、已办理税务登记未申报纳税能否依据司法解释认定为偷税

自《刑法》和《税收征管法》规定“经税务机关通知申报而拒不申报”为偷税行为之后，如何界定“经税务机关通知申报”便成为查处偷税案件的一个关键问题。最高人民法院为贯彻落实《刑法》第二百零一条偷税罪、第二百零二条抗税罪的规定，发布了《最高人民法院关于审理偷税抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释[2002]33号），明确规定纳税人、扣缴义务人已经依法办理税务登记或者扣缴税款登记的，应当认定为“经税务机关通知申报”。正是这个司法解释，把一些税务干部引入了误区，造成有的基层税务机关依据该司法解释来认定偷税行为并进行行政处罚，导致税务具体行政行为适用法律依据错误。

举例而言，某单位自2004年8月办理营业执照和税务登记开业以来，一直依法纳税，没有发生过税收违法行为。2005年2月，申报期已经过了10天，该单位一直未申报缴纳1月份的应纳税款。于是，主管税务机关对该单位进行了检查核实，认定该单位逾期申报1月份税款的行为已构成偷税，决定追缴其所偷税款3万元并加收滞纳金，同时依照《税收征管法》第六十三条第一款的规定，对其处以所偷税款一倍的罚款。该单位不服，认为本单位自开业以来一直守法经营，没有发生税收违法行为，近期因财务人员变动，没有按时申报缴纳1月份的税款，不存在偷税故意，且主管税务机关未对该单位进行通知申报，不应按偷税行为处理。主管税务机关认为，根据《最高人民法院关于审理偷税抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释[2002]33号），该单位办理了税务登记，说明已通知其申报，该单位逾期不缴纳1月份的税款，属于经税务机关通知申报而拒不申报，应按偷税行为进行处理。

从法学基础理论的角度看，任何一个法律或法源性的规范性文件都应当有各自的效力范围，包括对人的效力、对事的效力、时间效力和空间效力。该司法解释的名称是《最高人民法院关于审理偷税抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，其适用范围就是刑事案件，只能在人民法院审理偷税抗税刑事案件时适用。而税务机关作为行政执法机关，在本案中依法对该单位的违法事实进行处理，显然是具体行政行为，所以不能把该司法解释作为执法的依据，只能依据《税收征管法》、《行政处罚法》等行政法律、法规对该单位进行处理。只有当税务当事人涉嫌犯罪、应当追究刑事责任时，才能由法院在审理案件时适用该司法解释。

在上述案例中，税务机关混淆了法律规范的事项效力范围，在处理行政案件时适用了办理刑事案件的法律依据，属于适用法律依据错误。在上述案例中，该单位自开业以来一直照章纳税，没有发生过税收违法行为，其没有缴纳1月份的税款确因财务人员变动，不熟悉税法，造成没有按时申报，主观上不存在偷税故意，该行为符合逾期申报特征，应按逾期申报行为进行处理。

二、对偷税行为能否处以不缴或者少缴税款百分之五十以下的罚款

《税收征管法》第六十三条第一款规定：“纳税人伪造、变造、隐匿、擅自销毁帐簿、记帐凭证，或者在帐簿上多列支出或者不列、少列收入，或者经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报，不缴或者少缴应纳税款的，是偷税。对纳税人偷税的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”该条款对纳税人构成偷税的违法行为规定了一个给予处罚的幅度范围，赋予了税务机关一定程度的自由裁量权。这一规定，使很多税务干部认为税务机关在对偷税行为进行处罚时不得低于百分之五十的下限，如果低于百分之五十的下限，税务机关的处罚决定就违反了法律规定。那么，税务机关能否对偷税行为处以不缴或者少缴税款百分之五十以下的罚款呢？

笔者认为，税务机关可以对偷税行为处以不缴或者少缴税款百分之五十以下的罚款。首先，纳税人的行为依据《税收征管法》第六十三条第一款的规定被认定为偷税行为，只是表明该行为具有应罚性，即应当给予行政处罚，在没有其他法定减轻或者加重处罚情节的情况下，这种处罚需要遵循“不缴或者少缴税款百分之五十以上五倍以下”的幅度范围。其次，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称“《行政处罚法》”）第二十七条第一款规定：“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。”该条款规定的四项情形是对违法行为依法从轻或者减轻行政处罚的法定情节。只要当事人有上述四项情形之一，行政机关就应当依法对其从轻或者减轻行政处罚，这一点行政机关必须遵守；就偷税行为而言，只要纳税人有上述四项情形之一，就具备了从轻或者减轻行政处罚性，税务机关就应当依法对其从轻或者减轻行政处罚。在这里，“依法从轻或者减轻行政处罚”中的“依法”就是依据《税收征管法》第六十三条第一款的规定，即依据“百分之五十以上五倍以下”的幅度范围从轻或者减轻行政处罚。从轻处罚就是在税收法律法规规定的处罚幅度范围内选择较轻的处罚，减轻处罚就是低于税收法律法规规定的处罚标准的下限实施处罚。对纳税人的偷税行为处以百分之五十以下的罚款即属于减轻处罚。因此，税务机关可以根据实际情况对符合规定的偷税行为处以不缴或者少缴税款百分之五十以下的罚款。

有观点认为，虽然《行政处罚法》规定了从轻、减轻处罚情节，但《行政处罚法》属于在先的一般法，《税收征管法》属于在后的特别法，按照立法法关于法律法规适用的规定，应当遵循特别法优于一般法的原则，对偷税行为的处罚不能按照《行政处罚法》的规定执行，而应该按照《税收征管法》的规定处理，即对所有偷税行为的处罚不得低于不缴或者少缴税款百分之五十的罚款。

这种观点乍看有一定道理，但其实是一种不正确的认识。它割裂了法律之间的联系。在税收执法实践中，对有些问题或者违法行为，可能《税收征管法》与相关的法律都作了规定，如果两者之间的规定不一致，那么应当以《税收征管法》的规定为准，这是特别法优于一般法原则的运用和体现。但对于行政处罚的实施问题，包括行政处罚的程序、行政处罚的实施原则，如简易处罚程序，从轻、减轻或者不予处罚的情节等等，《税收征管法》并没有作出相应的规定，在这种情况下，就应当适用一般法，即按照《行政处罚法》的规定执行。在税收实践中，对于税务机关在日常税收管理中发现的一些违法行为，譬如纳税人主动自查补税，或者税务机关进行约谈后纳税人主动缴纳税款，或者及时停止违法行为的，就属于从轻、减轻行政处罚的情节，税务机关在实施处罚时，就可以根据《行政处罚法》规定的几种情形，