行政审批前置性服务的定位

行政审批前置性服务的定位
行政审批的前置性服务属于行政审批体系的一个重要环节，是指政府部门开展某些行政审批项目时，要求申请人须委托企业、事业单位、社会组织等中介服务机构进行技术审查、论证、评估、评价、检验、检测、鉴证、鉴定、证明、咨询、试验等有偿服务并提供证明，作为行政审批的受理条件。

行政审批前置性事项涉及部门多、分布广，主要涉及住建、交通、发改、民防、环保、卫生、地震、城管、商务、规划、国土、水利、港口、园林、安监、气象、工商、消防等部门，直接影响行政审批效率和企业经济负担，是我国现阶段行政审批改革的难点和重点之一。

一、行政审批前置性服务的产生和演变过程简要回顾
行政审批前置性服务并不是我国政府的行政管理体系或经济管理体系与生俱来的内容，而是伴随我国行政审批制度发展和改革过程出现的，同时也与企业等市场主体对公共服务专业化水平要求不断提高有密切关系。

在传统的计划经济体制下，所有的经济、政治、文化等事务都由政府通过下达计划指标，用行政手段加以解决，企业没有独立利益和经营自主权，不需要也不能主动申请业务，基本不存在行政审批前置性服务内容，自然也不需要提供这种服务的中介机构。

改革开放之后，随着市场化改革进程的不断推进，政府逐步下放部分行政权力，国有企业开始逐步获得了相对独立的经济利益和经营自主权，非公有经济逐步发展起来，企业开始有动力考虑自己的经营方向，进行经济决策，国家计划的作用逐步降低，范围逐步缩小，政府部门逐步以行政审批取代“计划”作为调节社会发展中各种主体之间利益分配的主要手段。

随着市场化改革的进程，政府通过制定和下达计划指标来调控或干预企业经营活动的行为逐步减少，但是政府通过行政审批来干预或调控企业经营活动的行为却逐步增长，并且行政审批的环节过多，审批的时间过长，审批的过程不够透明等问题逐步显现，严重地影响了企业的经营自主权的落实，同时也带来了一定程度的“寻租”甚至腐败问题。

从2001 年起，中央开始对行政审批制度进行改革，下放行政权力，减少、简化行政审批事项。

在这个过程中，一部分行政审批职能被推向市场，交由第三方中介机构来完成，由中介机构来对申请行政审批的市场主体提供服务，并收取相应费用。

中介机构所提供的服务就构成了行政审批事项的前置性条件。

还应看到，由于经济社会快速发展，在经济和社会管理过程中遇到的审批事项越来越复杂，对专业水平要求也越来越高，部分政府机构或事业单位并不具备提供这种服务的能力，从而把这一类服务放给市场就顺理成章。

这样，政府部门就由服务的直接供给方变为资质授予方和市场秩序的监督方，让市场中具有相应资质和专业水平的机构承担前置性服务，并允许其收取相应费用。

二、行政审批前置性服务的主体构成
在行政审批前置性服务中，涉及到三方主体，即审批部门、申请主体(多为企业)和中介组织。

相对于其他主体而言，在行政审批前置性服务中，当每个主体以不同身份出现在各个环节中时，两两主体之间体现出了不同的权责形式和内容。

同时，每个主体既有权力，也有相应的责任，进而形成了权责内容层面的均衡，主要包括以下几个方面:(1)对于审批部门而言，拥有对申请主体的行政审批权和风险责任的追索权，同时承担合理、合规的进行行政审查的责任;拥有对中介组织服务标准的制定权和风险责任的追索权，同时承担维护中介市场秩序和消除市场失灵的责任，即经济性和社会性管制的责任。

(2)对于申请主体(企业)而言，拥有向审批部门申请行政审查的权力，同时承担提供审批所需材料和质量风险责任; 拥有向中介组织获取相关服务和风险责任的追索权，同时承担支付服务成本和合理利润的责任。

(3)对于中介组织而言，拥有向审批部门要求公平竞争和外部性补偿的权力，同时承担达到服务标准和质量风险责任;拥有向申请主体获取服务收入的权利，同时承担提供审批所需服务和质量风险责任。

从以上分析可以看出，政府行政审批部门、申请主体和中介组织三者之间权责的内容不同，权责关系的性质也不相同，审批部门对申请部门进行需求管制，对中介组织进行供给管制，对中介服务进行经济性和社会性管制;申请主体支付前置性服务有关费用，中介组织收取费用，二者之间的交易属于市场行为。

三、加快行政审批前置性服务改革与规范的必要性和紧迫性
在我国行政审批前置性服务中，存在政府、中介和企业在审批过程中权责不清晰，前置项目的设置不规范，少数政府部门与中介联盟、变相强制企业购买前置性服务，部分中介缺乏诚信、与委托机构联盟提供虚假信息等问题，增加了企业负担，束缚了市场活力，亟需进行规范。

(一)行政审批前置性服务中政府、中介和企业在审批过程中权责不够清晰对于设置了前置性服务的行政审批事项而言，政府部门应对审查内容进行形式审查，而代理服务的中介机构则应进行实质审查，检测委托人是否具备了政府要求的某一方面资质和能力。

但是，在现实中，少数中介机构在取得了相关前置性服务的资质之后，会经常与委托人合谋，利用政府审批机构缺乏相应专业技术能力的条件，在评估、检测报告上弄虚作假，欺骗审批部门以获得行政许可。

由于目前对行政审批前置性服务机构的服务规范、服务时效、服务质量等还没有明确的制度约束，实际操作中对第三方机构的监管不到位。

一旦发生虚假报告引发的公共事件，进行形式审查的政府部门就要承担起“善后”的责任，付出经济和损害政府形象的代价。

因此，为了防范上述问题的出现，一些行政审批机关对第三方机构出具的专业技术报告，特别是在交通、水利和环保等项目上，缺乏足够的信任，便将第三方出具的专业报告交由其他专业机构进行技术评价和咨询，然后再进行专家评审，在此基础上再办理审批核准手续，从而大大增加了审批时限和企业负担。

(二)部分行政审批前置项目的设置不规范目前，部分前置项目的设置，缺乏制度性文件规范，前置依据政出多门，前置性服务的依据缺乏统一的标准。

通过对设置行政许可审批前置中介服务依据的梳理和分析发现，行政审批前置性中介服务法律、法规和规定涉及的层级较多，大部分为各部委和省级政府规章，法律、行政法规较少。

设置前置性服务的依据中，部分属于地方性规定，甚至部分是地市级政府部门下发的文件。

(三)少数政府部门与中介变相强制企业购买前置性服务在一些地区，从事前置性中介服务工作的机构或组织，大多与行政机关存在一定的关系。

虽然已经出台相关政策，禁止审批机关指定中介服务机构，但现实中这种或明或暗的“指定”现象仍然大量存在。

一部分中介机构本来就是行政机关下属事业单位或公司。

购买服务的企业只能被动接受它们制定的价格和时限。

有了行政机关作为靠山或“保护伞”，这些机构成为事实上的“红顶中介”，“官色”显著，形成了业务上的垄断和市场中的不公平竞争。

在这种氛围下，少数政府行政审批机构和中介机构之间就结成了某种不正当的利益同盟，这自然带来了中介服务市场上的“设租”、“寻租”现象，甚至带来腐败和社会资源的无效配置。

一方面，申请行政审批的市场主体为顺利通过行政审批，尽快获得行政许可，往往会依据行政资源强弱，而不是专业技术水平高低来选择提供服务的中介机构;另一方面，中介机构会投入部分资源用于“维护”政府关系，而不太重视自身技术水平和服务能力的提高，从而造成资源配置的低效。

四、规范行政审批前置性服务的若干政策建议
党的十八大以来，党中央和国务院十分重视行政审批制度的改革，在逐步取消那些不利于经济发展或束缚企业活力的行政审批项目的同时，加快了对行政审批前置性服务的改革和规范。

2015 年4 月，《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》(国办发〔2015〕31 号)对清理规范行政审批前置性服务项目作出了明确要求。

我们认为，在下一步行政审批前置性服务的改革和规范过程中，需要做好以下几个方面的工作:
(一)加强顶层设计，协调各方力量形成合力由于行政审批前置性服务改革利益调整的涉及面广，需要以中央的顶层设计作为基础，从而为地方政府有关部门实施具体改革提供明确的法律规范依据。

在决策方面，在符合国家法律、法规规定的前提下，对于具体的前置性服务事项的保留、取消、或归并的决定，应由地方政府有关部门根据本地经济社会发展的情况，依法实施。

(二)对行政审批前置性服务进行分类改革
1.对普通审批事项实行形式审查与技术审查相分离模式随着我国法律体系的逐步健全，中介机构、行业协会发展的日益成熟，政府事前审批制度应向形式审查或备案制转变，政府部门对公共利益的风险控制
主要通过事后监管来实现。

应对所有前置条件进行梳理、归类，对当前已经具备条件由事前审批为重点转向以事后监管为重点的，可以实行形式审查与技术审查分离的模式。

行政审批部门只负责形式审查，即审查有关资料的逻辑关系与完备性;中介机构对有关安全、环境、健康、消防、卫生等方面进行技术性审查，即是否符合政府的有关标准。

在向审批部门申请形式审查或备案之前，中介机构按照政府制定的标准、要求，以提供有偿服务的方式来为申请主体出具各种审查、评估、鉴定报告。

行政审批部门对这些报告只需依照法律法规进行形式审查或备案，不再开展重复性的技术审查。

2.对于区域性的公共产品需要避免重复设置审批前置事项目前的行政审批前置性服务都是以单个的申请主体作为服务对象。

然而，实际上，一些前置性服务具有区域性公共产品的特点，主要是环境、卫生、地质、地震有关的评审评价，为了减少负担，提高效率，应该建立区域性评估机制，由审批部门承担起对同一个地区的企业统一提供评审评估服务的责任。

同时，考虑到申请主体和项目的差异，对于投资规模较大，涉及到环境、健康、安全，可能造成的负面影响涉及面广的项目，审批部门设置比较严格的审批前置条件是必要的;而对于其他项目，审批前置条件可以相对简化。

3.对涉及公共利益的重大审批事项强化行政审批前置条件对于涉及到安全、健康、环境等重大公共利益，且损害不可逆的项目，仍然应该实行设置严格的审批及相应的前置条件，以便在事前最大限度地防范风险。

首先由中介进行技术初审，再由行政审批部门通过采购服务的方式，对申请主体委托中介机构出具的评审评估结果进行复审。

但复审费用应该由有关的审批部门承担，不再向申请主体收取费用。

(三)明确各方主体的权责关系，切断不正当的利益关联
1.对政府部门前置性服务项目的前置依据进行规范行政审批前置性服务应该有明确的法律法规作为依据，各级地方政府应根据国家的法律法规，对现有的前置性服务项目进行全面的梳理，并实行清单化管理。

由某些政府部门自行设立，缺乏明确的法律法规规章作为依据的项目应一律取消;根据法律法规规定，属于行政审批部门的职责范围内直接办理的事项，不能交由中介机构、事业单位或行业协会来提供服务;对于市场主体能够自主决定的、行业组织或中介机构可以自律管理的，或通过政府开展的区域性评估评审、质量认证、事后监管等管理方式，可以达到管理目的的，一律取消;对于能够实行分级分类管理的，涉及多部门、多环节、指标和参数相同或相近的评估评审，一律进行简化、整合。

对保留的前置性服务项目，可以组织专家团队审查，对程序、内容等方面提出优化方案。

同时，为了提高透明度，应实行清单化管理。

2.对于承担中介服务的事业单位应推进转制改革根据当前正在进行的事业单位改革，未来事业单位、中介机构行政审批前置性服务中的角色定位都应该是独立的服务提供者。

根据国家事业单位改革的总体思路进行分类改革，对从事中介服务的生产经营类事业单位，实行转企改制;为市场竞争较为充分、市场化程度较高的行政审批中介服务项目提供中介服务的事业单位，应剥离中介职能，不再提供中介服务，不能剥离中介职能的，应予以转制;对市场发育还不成熟的事业单位，应加大对中介市场的培育，待其条件成熟再对市场化中介业务进行剥离。

3.充分发展中介市场，鼓励竞争打破垄断正确处理政府和市场的关系，规范政府的行为。

除涉及国家机密、公共安全等重要领域外，各级地方政府应按照“非禁即入”的市场准入原则，允许具备资质的中介机构进入市场开展业务，并及时清理、取消各种行业性、区域性的中介服务的垄断性市场保护政策。

4.开展信用评价，对中介机构的诚信状况进行监管为了保证中介机构的资质水平能够符合市场准入要求，应对中介机构进行信用评价，建立可靠的监督机制。

可以对不同行业进行分类，建立不同行业的信用评价指标体系，对各类中介机构进行信用评级，建立各行业的诚信档案。

对执业资格管理制度进行完善，定期公布失信中介机构和被吊销执业资格或营业执照的中介机构名单，对严重违法违规的中介机构，除依法予以严惩或处罚外，对其执业人员也要依法惩处并实行执业禁入。

同时，建立审批前置中介服务信息平台，公开具有资质的中介机构基本信息，并且公布中介机构的服务业绩、社会评价和信用等级，设立网上举报信箱，受理企业和公众的投诉、举报。

政府部门应根据中介机构的服务质量实行定期考核，对“差评”多的中介机构实行退出和市场禁入制度。

5.促进行业协会的合理定位，加强行业自律积极引导中介机构建立行业协会并接受行业协会的监督。

在行政审批前置性服务中，行业协会的定位必须清晰准确。

行业协会是进行行业管理的自治性组织，而不是直接提供审批前置性服务的主体。

行业协会应逐步建立健全自律性监督管理机制，制定行业执业标准、会员资质标准、自律规范、惩罚规则，对行业竞争行为进行规范。

作者：王春许光建单位：中国人民大学公共管理学院。