有序有度开发国土空间_严金明

本刊特稿

ＳＰＥＣＩＡＬＰＡＰＥＲ

当前，针对我国国土空间开发无序等问题，

我们应立足基本国情，以资源承载能力为

基础，注重国土开发的生态文明导向，实施有序有度的国土开发，为经济社会可持续发展提供坚实基础。

辽阔的国土，是中华民族繁衍生息的共有家园。目前我国存在国土空间开发无序、区域和城乡发展差距加大、资源开发利用效率不高、生态环境破坏加剧等突出问题。我们应立足基本国情，以资源承载能力为基础，注重国土开发的生态文明导向，实施有序有度的国土开发。

随着我国工业化、城镇化进程加快，城镇建设和农业生产对国土空间需求不断扩大，城市与农村、生活与生产、农业与建设之间的空间需求矛盾日渐突出。不合理的国土开发强化了各类空间利用之间的不良影响，造成国土空间利用的效率损耗，加剧了国土开发利用的生态化矛盾。

国土开发不能逾越资源环境承载力，必须尊重自然规律，把资源禀赋和环境容量作为国土空间开发的基础条件。根据区域资源环境中的“短板”要素确定人口经济集聚和产业发展的限制性要求，明确国土空间开发的规模、结构、布局和时序，引导产业和人口向资源环境承载能力较高的区域合理集聚，确保国土开发在生态环境安全、资源保障安全、粮食供给安全等前提下进行。

目前，我国农用地保护和生态保护的形势日趋严峻，为保障国家粮食安全，必须保有一定数量的耕地。同样，为保障国家生态安全，也需要大力加强对具有生态功能的土地的保护。但是，农用地后备资源少、生态环境约束大、资源补充能力不足，国土资源保护面临更加严峻的形势。划定“生存线”、“生态线”，加强国土开发空间管控，夯实水土资源基础，构建生态屏障体系，统筹国土资源开发、利用和保护，加强对人口和城乡发展、产业发展、现代农业发展的空间引导，全面提升国土空间开发效率和质量。

划定“生存线”，即严格保护耕地和基本农田，坚守１８亿亩耕地红线。实施最严格的耕地保护制度，严格控制非农建设占用耕地，加强对农业种植结构调整的引导，加大灾毁耕地防治力度，适度开发宜耕后备土地，强化耕地质量建设和管理。划定并永久保护基本农田，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。

划定“生态线”，即严格保护国家基础性生态用地，实行生态红线控制。在重要生态功能区，陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线，严格禁止大规模、高强度的工业化和城镇化开发，遏制生态系统不断退化的趋势，保持并提高生态产品供给能力。严格控制对天然林、天然草场和湿地等基础性生态用地的开发利用。严格保护林地，通过生态自我修复和加大治理力度等措施，有

以资源禀赋和环境容量为基础，坚持国土开发与资源承载能力相匹配

划定“生存线”、“生态线”，推进“两线”管控引导

文＼中国人民大学公共管理学院严金明18国土资源２０１３年７月号

效保护森林资源。目前，我国土地整治正处于转型发展阶段，尚未全面进入以提高生活环境品质和农地生产质量为主要目的的景观生态保护型土地整治阶段。在“保发展、保红线”方针的指导下，为了实现耕地总量动态平衡，我国当前土地整治仍以增加耕地数量为首要任务。

为此，我国需要积极引导土地整治向景观生态型土地整治转变，使土地整治与有关规划设计朝着“三生”（生产、生活、生态）与景观结合的目标发展。相应地，我国土地整治的范畴、目标、内涵和方式等都需要进行深刻变革：在整治范畴上，由分散的土地开发整理向集中连片的田、水、路、林、村综合整治转变；在整治目标上，由单纯的补充耕地向建设性保护耕地、推进新农村建设和城乡统筹发展相结合转变；在整治内涵上，由增加耕地数量为主向数量管控、质量管理、生态管护“三位一体”综合管理转变；在整治方式上，由以项目为载体向以项目、工程为载体结合工矿废弃地复垦调整利用等政策的运用转变。

近年来，我国区域发展水平的绝对差距呈继续扩大趋势。区域之间、城乡之间在公共设施、义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等方面的规模和质量存在显著差异，难以保障发展成果惠及全民。因此，迫切需要加强基本公共服务均等化建设，引导公共资源合理配置，建设覆盖城乡、供给有效、方便可及、发展均衡的基本公共服务体系。

加大农村公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、基础设施和环境保护等方面基本公共服务的供给力度，提高基本公共服务的国土空间可达性，并降低其所需的国土资源成本，促进公共服务资源在城乡、区域之间的均衡配置。加大对贫困地区、革命老区、民族地区、边疆地区和集中连片特殊困难地区的配置力度，缩小与发达地区基本公共服务水平的差距，努力使国土开发成果惠及全体人民，促进国土均衡发展。

我国是海洋大国，但海洋国土开发缺乏统筹，资源环境问题逐步显现。海岸和近岸海域开发密度高、强度大，９０％以上的海域开发利用活动集中在１５米等深线内的近岸海域，工业和城镇建设围填海规模增长较快，海岸人工化趋势明显，部分围填海区域利用粗放。由于缺少统一规划，开发活动自主性、随意性大，开发秩序混乱，严重影响到海岛生态保护及资源可持续利用。

为此，要充分认识海洋作为国土扩展空间、便捷通道、资源基地和国防屏障的重要作用，推进实施海洋发展战略，实施陆海一体化开发，统筹陆地和海洋资源利用，协调

生产、生活、生态用地和用海，促进近岸、近海、深远海和海岛有序开发。优化海洋经济总体布局，促进形成参与全球竞争的海洋经济圈，加强海洋生态建设，保护和修复海洋生态功能，在确保海域环境安全的前提下，积极推进海洋资源开发利用。

根据陆海空间开发利用的关联性和海岸带的整体性，实施陆海统筹发展，从发展定位、空间布局等方面加强统筹协调，构建产业体系联动发展、基础设施联动建设、资源要素联动配置、生态环境联动保护的陆海协同发展格局，全面提升国土开发利用水平，增强国土综合竞争力。

加快土地整治转型，构建国土综合整治新格局

推进基本公共服务均等化，促进国土均衡发展

实施陆海一体化开发，促进陆海统筹发展

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７／２０１３ＬＡＮＤ＆ＲＥＳＯＵＲＣＥＳ

国土开发不能逾越资源环境承载力，必须尊重自然规律，把资源禀赋和环境容量作为国土空间开发的基础条件。根据区域资源环境中的“短板”要素确定人口经济集聚和产业发展的限制性要求，明确国土空间开发的规模、结构、布局和时序，引导产业和人口向资源环境承载能力较高的区域合理集聚，确保国土开发在生态环境安全、资源保障安全、粮食供给安全等前提下进行。