公共管理导论(二)

2、特征 （1）强调结果的实现和管理者的明确的个人责任； （2）致力于探索如何打破科层制的刚性，使公共组织更 具柔性、灵活性和响应性； （3）更为注重研究公共组织绩效目标的设计和管理，以 及依据绩效指标对工作任务完成情况的有效测量； （4）强调作为公共管理者而不是行政人员的公务员直接 面向“顾客”，承担说明义务，向作为“顾客”的公 民负责。公务员不是中立的。 （5）探索政府职能接受市场检验的途径和方式，寻找政 府介入社会和经济的非科层制手段； （6）致力于研究如何通过私有化、合同外包等方式来减 少政府规模、缩小政府活动范围。
在委托人和代理人的目标、利益不一致 而又信息不对称的情况下，如何实现激 励相容，使代理成本最小化？ 关键在于外部的市场制度与内部激励制 度安排的协同配合，才能最大程度地实 现委托人和代理人的利益双赢。 委托人要建立对代理人的制衡约束机制 来克服潜在的代理人权力滥用和选择偏 差，并通过激励机制来引导代理人提供 真实的信息并采取有利于委托人的决策 行为。
四、新公共管理范式的方法来源 在以信息技术为基础的新一轮技术革命和产 业革命、日益加剧的全球范围的竞争和经济全 球化、工作性质和劳动力构成的双重变化三个 方面的背景下，当代管理理论有了新发展。 1、德鲁克（Peter F.Drucker)将组织中的管理 分为三个层次： （1）对整个组织进行管理； （2）对管理人员和技术人员进行管理； （3）对工人及工作进行管理 传统管理理论所关注的仅仅是第三层次的管 理活动。
强调取得成果和实现目标 注重战略管理和管理的外部环境 注重公众的意愿和要求
公共行政
重视执行的过程 关注组织内的管理运行 强调规则和程序 依靠政府自身的权威和运行机制 关注行政运作方式和层级关系
主要依赖自身的监督机制和官员的自我约束
注重与社会各方互动和合力以进行有效的治理
注重竞争与责任 强调来自体制外的监督
第三章 新公共管理范式
一、新公共管理运动的兴起 1、主要观点： （1）注重管理、绩效评估和效率； （2）将科层制组织划分为一些在用户付费基础 上相互协调的代理机构(公共服务代理化)； （3）利用准市场化和合同外包来促进竞争，在 公共部门引入竞争机制； （4）削减成本； （5）强调产出控制而非过程控制。
2、麦格雷戈（D.McGregor）的X-Y理论。 X理论的假定包括： （１）一般人有一种不喜欢工作的本性， 只要可能他就会逃避工作； （２）由于人不喜欢工作的本性，对于绝 大多数人来说，必须加以强迫、控制、 指挥并以惩罚相威胁； （３）一般人宁愿接受指挥，逃避责任， 把安全感看得重于一切。
Y理论的假定包括： （1）运用体力和脑力从事工作，正如游戏和休 息一样是自然的，一般人并不是天生不喜欢工 作； （2）外来的控制、惩罚以及威胁并不是促使人 们为实现组织目标而努力的唯一方法，人们有 自我指挥和自我控制的能力； （3）对目标的参与同获得物质报酬一样重要， 人们更看重自我实现的需要得到满足； （4）一般人在恰当的条件下，不但能够接受责 任，而且会追求责任； （5）不是少数人，而是许多人都具有解决组织 问题的相当高明的想像力和创造力； （6）在现代工业生活条件下，一般人的智慧潜 能只得到部分的发挥。
2、与“新公共行政”的区别 “新公共行政”运动是一场针对公共 行政范式的理论改良运动，它并没有从 根本上改变公共行政范式的理论基础和 方法论纲领。只是提出了“应然”的价 值观要求和理论回应。但它为10年后兴 起的新公共管理运动埋下了伏笔。 （1）实践导向，侧重政府和公共组织的内 部结构、公共服务的供给方式的根本性 改变； （2）其价值观预设、理论基础和方法来源 与公共行政范式完全不同。
科斯定理的意义在于强调明确界定产权 和产权自由转让的重要性。在存在交易 费用的情况下，通过明确界定产权，能 够降低费用。
依确定交易为界分成前后两个阶段，可 把整个过程所产生交易成本分为如下五 个方面。1）搜寻成本，即寻找标的物的 成本；2）议价成本，交易双方从没有共 识到逐渐达成共识所花费的成本；3）缔 约成本，即将双方达成共识的规约形成 文本所需的成本。 确定交易后需要：4） 监督成本，即防止被欺骗或对方懈怠所 必须付出的成本；5）执行成本，即致力 于使合同条款能得到遵守所付出的成本。
3、新公共管理运动兴起的原因 （1）西方国家出现的三大危机。20世纪70 年代，西方国家普遍出现经济衰退。由 于财政收入减少，“福利国家”政策的 推行使得财政开支过大更导致财政的困 难。 同时，政府的管理也出现了种种问 题，由此导致财政危机、效率危机和信 任危机三大危机的出现。
（2）对公共部门的抨击 一是对公共部门的规模 二是对政府部门的活动范围 三是对以官僚机构为特征的政府工作方式
二、英国、美国的新公共管理运动 1、英国新公共管理运动的四个阶段： （1）引进私人部门管理技术阶段 瑞纳评审，3E标准 （2）公共服务私有化阶段 公共部门人数减少1/3，50%的公共部门 转为私人部门 （3）公共服务代理化阶段 《公民宪章》的6项公共服务原则 （4）公共和私人部门伙伴关系阶段 为公共部门提供新的资金来源；实现政 府再造；应对现代市民社会参与的挑战。
1、公共选择理论 基本假设：经济人。实质是“政府失败论”。 基本内容： (1)个人主义的方法论：认为人类的一切行为， 不论是经济行为还是政治行为，其结果都应从 人类个体的角度去寻找原因。 (2)人的经济学：认为人的本性是一样的，无 论处于什么位置，追求私利和个人效用的最大 化都是最基本的动机。 (3)交易政治学：认为政治市场与经济市场一 样，其行为的基础仍然是交换行为，是利益的 互换。
局限性：
经济人是阶段的范畴，不是永久的范畴。 这个假设过于强调了经济利益在行为中 的支配作用，忽视了利他主义的存在； 经济人假设抹杀了政治经济活动的差异 性。 该理论否认了不同于私人领域的公共领 域特殊性，实质上是取消了公共管理的 学科前提。
小结 （1）公共选择理论的基本行为假设是“理性 经济人”范式，即认为“自利和追求效用最大 化”是人的基本行为特征。认为每一个人都是 由个人利益驱使而去行动。然而由于人的行为 具有社会性，个人的合理选择必须依赖于其他 人选择的合理性。这就是公众选择理论所关注 的理性的人如何协调各方的选择以实现它们的 互利。 （2）公共选择理论要求关注如何制定正确的 策略和机制，以使社会能够从个人的各种合理 选择中产生一个单一的合理而公正的选择以实 现公众利益最大化。
二、新公共管理运动的特征 1、根据OECD1995报告的8项特征： 2、英国学者胡德的7项特征 3、奥斯本和盖布勒关于“企业型政府”的10大 原则：
（1）掌舵而不是划浆； （2）授权而不是直接服务； （3）把竞争机制注入到提供服务中去； （4）改变照章办事的组织； （5）更加关注效果而不是投入； （6）满足顾客的需要而不是官僚政治的需要； （7）有收益而不浪费； （8）预防而不是治疗； （9）从等级制到参与和协作； （10）通过市场力量进行变革。
公共管理的每一方面的每一个环节都看 作是一个实现“交易”的过程，都需要 考量“交易成本”并作出选择和决策。 以交易成本理论思考我国的公共管理的 运作实践，应当使我们对交易成本的考 量和选择成为实施具有高效率和高效能 的公共管理活动的杠杆、驱动力和调节 器。要达到这样的目的，需要构建科学 的相关制度安排和政策体系，或是说建 立这样的制度平台和政策平台。
3、赫茨伯格(F.Herzberg)的双因素理论 保健因素：指那些员工完成工作的基本 条件，它们不能够对员工起到激励作用， 只能避免态度，使员工感到满意，并产生激励 作用的因素。
五、新公共管理范式的基本特征 1、与公共行政范式的区别：
新公共管理
（3）新经济理论的影响 由新经济理论引入的公共选择理论、委 托人／代理人理论和交易成本理论构成 了新公共管理的主要理论支撑。
（4）私人部门变革的影响 上世纪80年代以来，许多企业在管理方 面积极推进革命性的变化，它们的管理 理念和管理方式的变化，对政府管理的 改革起了极大的促进作用： 1） 私营部门的管理理念和管理方式的 变化直接对政府的管理方式产生了影响； 2）私营经济部门要求，促使政府变革其 管理方式以适应前者变革的方向和促进 经济的发展。 3）为保持国家的竞争力，政府也自行调 整其管理方式以适应时代变化。
(5) 技术发展的影响 技术的进步不仅促进社会经济生活的发 展，而且直接对政府的管理方式产生了 和正在产生重大的影响。更快、更有灵 活性、更具人性化和更具民主性的管理 方式，包括扁平化、网络化和多元化的 管理系统，成为公共管理的新模式。
(6)全球化发展的影响 1）要求各国政府对国家利益和国际关系 重新审视定位； 2） 国际竞争和合作的新格局对公共管 理的效率和效能提出了新的挑战； 3）全球化推动公民社会和全球结社的兴 起，导致政府权力部分地上移或下移; 4）公民社会的兴起和民主化进程的发展， 推动政府改革进一步向民主和法治的方 向发展。
（3）把所以可能由私人部门完成的活动和决 策都尽量交给私人部门完成。所以要进行 公共部门的私有化改革，并进一步放松规 制、完善市场竞争机制。 （4）在公共部门引入市场竞争机制，重建竞 争结构和激励结构，在打破政府对公共产 品和服务的垄断的同时，使权力重心最大 限度地向基层转移。
2、代理理论 亚当斯密的理想市场状态在实践中需 要附加两个条件。一个是竞争者充分地 多，另一个是市场参与者拥有完备信息。 信息不对称，是指市场上的交易双方 所掌握的信息量不等，一方掌握的信息 多于另一方。（逆向选择和道德风险） 信息经济学把信息不对称条件下的交 易关系成为委托—代理关系。在这种关 系中，拥有信息优势的一方及知情人被 称为代理人，不知情者被称为委托人。
2、美国新公共管理运动的两个阶段： 1、里根政府的意识形态重塑 “罗斯福新政”开创了美国近50年历史 的民生主义意识形态。 “政府不是问题的答案，政府就是问题 本身” 格利斯委员会的报告 2、克林顿政府的行政系统重塑 联邦政府面临的环境特征：信息时代、 预算赤字和信任危机 “国家绩效评估”项目 戈尔报告