权责一致与权责背离_在理论与现实之间

权责一致与权责背离:在理论与现实之间3麻宝斌　郭　蕊内容提要:权责一致是对权力与责任关系的应然描述,公共利益是权责一致的价值导向。

从内涵上说,权责一致是权力与积极责任和消极责任的统一;从表现形式上看,权责一致体现在政府、组织及个人等多个层面。

在理论上,权力与责任是嵌入科层制组织当中的,然而在科层组织的实际运行中,常常会出现“反功能”化的权责背离倾向,尤其是权力大于责任的不对等倾向。

这种情况是由科层组织运行基本逻辑和科层制理论预设缺陷造成的,内生于科层组织,无法通过科层组织自身努力来消弭。

因此,无论是当前抑或未来,如何防范和克服权责背离现象都是中国行政改革需要面对和解决的重要问题。

关键词:权责一致;权责背离;公共行政权力与责任是公共行政理论与实践领域中的一对重要范畴,权责一致是公共行政的基本原则。

然而,人们对二者关系的认识并不全面:一方面,对权责关系的理论研究仅局限在确保权责一致的制度安排上,缺少对权责一致内涵的全面研究,这无疑使相关制度安排缺乏稳定、可靠的基础;另一方面,权责背离的现象广泛发生在科层组织的多个层面,而诸多隐性的表现形式又增加了对其控制的难度。

在我国建设社会主义民主和法治国家过程中,如何全面认识权责关系?如何看待现实中的权责背离现象?如何理解理论意义上的权责一致与现实情境中的权责背离之间的断裂,都是本文着力研究的问题。

一、权责一致的理论阐释在中国,全体劳动人民在共同享有对生产资料不同形式所有权、支配权的基础上,享有管理国家的最高权力,并按照民主集中制的原则,通过人民代表大会行使国家权力。

这种代表全体人民利益的、广泛的、真正的社会主义民主制保证了权力行使的合法性基础,从根本上实现了国家利益、公民个人利益和社会利益的统一。

在此基础上,权力行使的价值旨趣即在于维护和实现公共利益。

虽然对公共利益的内涵存在各种争议,但可以达成共识的是,维护和实现公共利益是政府的基本公共责任,因为,“政府是根据公共需要而产生的,其本身的合法性就在于它是被公众创造出来保护公共利益、调节社会纠纷的社会仲裁人。

”①而公共权力是支撑其承担起这一基本责任的重要工具,从这个意义上说,政府的责任是先于政府的权力的。

并且,政府的合法性不仅在于它来自于公民的一致同意和授权委托———这仅确立了政府存在的形式要件,更主要的是,政3①项目来源:吉林大学“211”工程项目“中国特色社会主义法治理论与实践”成果,并受新世纪优秀人才支持计划(NCET )资助。

麻宝斌:《公共利益与政府职能》,第42页,吉林人民出版社,2003年版。

权责一致与权责背离:在理论与现实之间府天然地负有保障人民生存与发展之不可推卸的责任,应按照社会主义民主制规定的内容忠诚履行维护公共利益的责任,这是政府存在的实质性内容。

在这里,责任是对政府应该做什么的描述,是积极意义上的责任(res ponsibility)。

积极责任对于权力的意义体现在责任作为行政权力的义务性规定,构成了权力运行的动力。

也就是说,当权力主体把责任看作是行使权力而必须承担的义务时,就要将责任置于自觉的行动之中,从而实现了责任对规范使用公共权力的动力功能。

此外,政府所掌握的公共权力不仅具有公共性,还具有扩张性,并且这种扩张性常常会侵蚀到公共利益的实现,公共权力也就会从实现公共利益的手段退化为谋取私人利益的工具。

同时,那种认为仅仅依靠政府道德自律就可以约束政府履行契约责任的想法近乎于妄想,因为,“契约,没有刀剑,便只是一纸空文”,为此,只有存在一个不履行积极责任就将受到惩罚的义务性规定附着于权力之上时,才可以指望政府履行应承担的责任,这种附着性的规定就是消极意义上的责任(accountability)。

消极责任是对权力行使行为的约束,是防止公共权力偏离公共利益指向的重要保障。

是政府责任得以维系的基本要求和行动底线。

可见,公共责任具有双重意义,权责一致也因此具有双重内涵:权力与积极责任的统一及权力与消极责任的统一。

就权力与积极责任的统一而言,包含着两个方面的内容:首先,责任的承担伴随着权力的授予,即有责必有权。

政府的职责范围决定了政府积极责任的大小,政府的积极责任是政府存在的正当性理由,是对政府应该做什么的描述,并确立了政府的基本职责以及政府行为的边界。

有行为边界限定的政府也就是现代意义上的“有限政府”,否认了政府的积极责任就相当于否认了政府的存在意义。

政府为了承担积极责任必须被授予一定的权力,权力在此是政府履行责任的基本手段,授予的权力应与承担责任所需要的实际权力相对应和对等。

其次,权力的授予伴随着责任的规定,即有权必有责。

责任是对权力如何运用的规范性描述,是对权力行使过程和行使方式的规定,没有按照责任规定行使权力就违背了责任的要求。

就权力与消极责任的统一而言,也包含着两个方面的内容:首先,消极责任是对权力滥用的惩罚,是因没有履行职位责任规定的责任内容,或者违反法律规定的义务,以及违法行使职权等所承担的否定性后果,是对超出责任范围行使权力或在责任范围内不作为的惩戒,是对权力行使结果和效用的规定。

其次,责任惩戒要与权力滥用程度相匹配,任何惩罚行为只有在与不当行为的程度相匹配时才能适度、恰当地发挥惩罚效力。

否则,消极责任将会因为惩罚成本过低而失去惩罚意义,也可能因为惩罚程度过强而对权力主体产生消极无为的选择暗示。

虽然公共利益为权责一致的内涵提供了基本内核,然而在不同层面上权责一致的具体表现形态仍然会有所差异。

从宏观的政府层面来看,围绕着公共利益的实现,政府应承担起管理社会公共事务、维护社会公共秩序、发展社会公共事业等责任,这是政府履行公共职能的主要领域。

可见,政府积极责任所关注的就是政府职能问题。

当然,对不同的政府的不同发展阶段,人们对政府职能权限的认识充满歧异,争论的实质在于对政府与社会、政府与市场的边界及政府在被期望的限域内活动方式的认识分歧。

但无论是在倡导经济及社会发展都依赖政府指令性规定的计划经济时代,还是在倡导尊重市场运行规律及发挥社会主体积极性的市场经济时代,亦或是在治理格局兴起后权力与责任主体更加多元、分散的情况下,只有政府应承担多少责任、如何承担责任以及在多大范围内运用权力的区别,而不存在有权无责或有责无权的政府,也就是说,政府权力与责任始终是纠缠在一起的。

概言之,公共事务决定了政府的存在,只要有政府存在的地方就必须有政府的权力与责任,并且在应然意义上,在社会主义民主制下,政府必须保障履行职能的过程中代表最广大人民群众的利益,做到权责一致。

同时不可回避的是,由于政府权力所具有的双重性,为了避免其通过权力扩张成为凌驾于公共利益之上的“利维坦”,必须对政府进行严格政治学研究 2010年第1期的制约,对滥用权力、违反责任规定的行为进行惩罚,即要求政府承担消极责任。

从世界范围内看,政府承担消极责任的方式是不同的,推翻国家政权、重新组阁政府、弹劾总统等都是政府承担消极责任的方式。

并且,追究政府消极责任的手段也是不同的,从武装革命、暴动到温和的制度弹劾,其本质都是对政府滥用公共权力行为的惩戒,是对政府侵害公共利益行为的惩戒。

从微观的组织及个人层面来看,无论是在层级化的传统科层组织中,还是在日趋扁平化的现代行政组织中,无论是组织的领导者、管理者还是普通行政人员,组织及个人所掌握的权力都是公共性的,并具有明确的公共利益指向。

这就决定了行政组织及其行政人员必须承担着对于维护公共利益的积极责任。

从积极责任来说,部门及个人的特殊利益要统一于公共利益当中,在规定组织内各部门主要职责、内设机构和人员编制的基础上,通过科学、明确、正式的法律法规来规范、引导部门及个人的权限分工及权责范围,形成完整的责任体系,避免职能重复、人员冗杂造成的权责不清、推诿扯皮等。

同时,组织及个人不能因为占据公共职位、掌握公共权力而以其狭隘的特殊利益侵犯公共利益,因此,公共组织及其人员也必须承担消极责任。

当然,仅靠组织或个人自觉规范行为是不够的,完善的组织内部应该具有严密的权力控制及责任追究体系,对于组织及个人滥用公共权力、谋取部门或个人利益都将被追究责任。

这是因为处于权力、资源、信息等优势地位的行政组织及其人员会出于自身特殊利益的考虑对权力使用情况做出选择性的解释、说明和信息公开,与公民之间的对话也可能会沦为“政治装饰”,因此,必须使用强制措施促使行政组织及其人员承担消极责任。

二、权责背离的现实情境尽管从近代到当代,从理论界到实务界都在努力探索实现权责一致的方式和途径,然而在我国,虽然社会主义制度建设已经走过了60个年头,但在现实的公共行政领域中依然存在着大量的权责背离现象。

当然,权责背离并不总是显性的,即使看起来有条不紊或忙忙碌碌的政府过程也会存在权责背离的情况,这使得人们对权责一致理想的落实显得十分悲观。

权责一致到底能否实现呢?权责背离是否是一种必然现象呢?各种制度设计作为控制科层组织与行为的重要工具,其功能并不像在韦伯的理论设计中那样完美,在组织的实际运行中难免出现“反功能化”(dysfunc2 ti on)的偏离:科层组织一方面在努力减少权责背离的情况,另一方面,这种控制又为权责背离创造了新的空间,甚至,诸多限制措施很多时候恰恰成为实现权责一致的主要障碍。

这种悖论植根于科层制自身的组织设计当中,目前我国的政府改革同样无法超越这一历史阶段的局限。

第一,科层组织自我封闭、资源垄断的特质造成的权责背离。

在理性科层制的制度设计中,层级制的权威体系、精确的权责界定、决策和指令沟通的内部垂直化等都是为了减少其对外部环境的依赖,保持“机械式”科层组织的精准、稳定、高效运行,使科层组织成为一架通过内部循环就可以维持自身运转的“机器”。

这种“机器的隐喻”保证了科层组织的封闭性,使科层组织可以在形式合理性和工具合理性的原则下,充分体现其超越于任何组织形式的“纯技术的优势”,以保证组织服务于效率价值的要求,并且制止和缓解外部不确定因素对科层组织的威胁,使组织运行控制在秩序的范围内。

而科层组织之所以能保持自身的独立运转就在于其系统内部权力的一元化控制的命令统一原则和责任的单向负责。

具体来说,经典的公共行政运行模式是建立在政治、行政分离和官僚制这两块基石上的,主张行政权力的集中统一,通过建立等级森严的科层机构实现效率最大化。

在单一权力中心格局下,政府的权力与责任都服从和服务于这个单一中心,权力与责任在封闭的体系内单向运行,下级对上级负责任并接受上级控制,通过层层负责实现整权责一致与权责背离:在理论与现实之间个行政体系的责任并最终实现行政体系对政治体系负责任,权力与责任在不断上行的过程中形成了单一的终极权威中心,将命令的权力集中到了非常小的范围,充分体现了命令统一原则,并以此排斥了外界的监督。

此外,在缺少与外部环境互动的封闭领域内,一元、单向的权责运行体制还可以使科层组织通过掌握诸如韦伯所言的“公务机密”等重要资源形成对外界的资源优势,加剧与外界的资源不对称,形成资源垄断。