国家政策性银行改革分析

国家政策性银行改革分析

一、国内政策性银行的形成及发展过程

1.政策性银行的内涵。政策性银行是按照国家的产业政策或政府

的相关决策进行投融资活动的不以利润最大化为经营目标的金融机构。一般来说，政策性银行贷款有特定的服务对象且利率较低、期限较长，其放贷支持的主要是商业银行在初始阶段不愿意进入或涉及不到的领域。例如，国家开发银行服务于国民经济发展的能源、交通等“瓶颈”行业和国家需要优先扶持领域。进出口银行则致力于扩大高新技术产

品出口以及支持境外投资项目。农业发展银行主要承担国家政策性农

村金融业务，代理财政性农村资金拨付等。1994年中国政府设立了国

家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三大政策性银行，

均直属国务院领导。

2.中国三大政策性银行的发展过程。1994年中国进出口银行成立，它是政府全资拥有的国家政策性银行，直属国务院领导。中国进出口

银行的总部设在北京。在境外设有东南亚代表处、圣彼得堡代表处和

巴黎代表处；在国内设有10余家代表处；与300多家银行建立了代理

行关系。中国农业发展银行总行设在北京。其分支机构按照政策性金

融业务的需要，并由银监会批准设立。到2008年底，除总行及营业部外，共设立省级分行35个；地（市）分行340个，地（市）分行营业

部230个，县（市）支行1700个，县级办事处5个。

二、国外政策性银行的改革及借鉴意义

1.德国复兴信贷银行商业化改革的经验。伴随着德国经济形势的

持续改变,德国复兴信贷银行不约而同的走上了商业化的道路,它的具

体做法是：将其与商业银行容易产生竞争的出口信贷业务和项目融资

等独立出来,纳入到新建的子公司复兴信贷伊佩克斯银行。通过这样的

改革,就能使德国复兴信贷银行已具备了一定竞争优势的市场业务得到

保留，同时可以尽量避免德国复兴信贷银行利用国家优惠政策与商业

银行进行不公平的竞争。

2.法国德夏银行商业化改革的经验。法国德夏银行商业化改革的

具体措施有：第一,放宽融资的渠道。在转型过程中,德夏银行的筹资

模式由对政府的信用依赖度较大转变为以发行资产抵押债券为主的批

发性筹资模式。法国德夏银行作为一家转型为商业性金融机构的银行,

也有一些零售型的筹资。第二,提供一站式服务。在转型过程中,法国

德夏银行的业务是为地方政府企业提供公用事业融资和项目融资的一

站式服务。第三,政府放宽主权直至退出,来保持信用的连续性。由此

看出，国际上大多数政策性银行的改革发展，大致都经历了以下三个

阶段：（1）以制度建设为根本，政策性和商业性金融进行结合；（2）以市场业绩为基本，成为具有活力的市场主体推动国家经济金融发展（3）以政策性为主，用财政手段来弥补市场失灵；

三、国家开发银行的改革方案分析

1.国家开发银行背景。1994年7月1日国家开发银行正式成立，它是我国社会主义市场经济体制改革以及金融体制改革的重要内容之一。我国设立三家政策性银行的初衷是由其专门承担政策性金融业务，实现政策性业务与商业性业务的隔离。但经过十多年的实践表明，通

过设立专业性金融机构来提供政策性金融服务的单一运作模式，不符

合效率最高、成本最低的原则，一方面增加了政策性金融服务的成本，另一方面致使一些政策性银行降低财务可持续发展能力。由此可以看出，国家开发银行是三家政策性银行中具备进行商业化改革的最充分

基础，2008年12月根据国务院的命令，经由银监会批准，国家开发银行股份有限公司在北京正式成立。

2.国开行改革后面临的问题和建议。国开行转型后面临的主要风险。

2.1融资风险：（1）金融债券筹资难度增加；（2）资金来源单一。

2.2资产质量风险：（1）贷款期限长、新发放贷款占比大；（2）外汇贷款增长快，受全球经济影响较大。

2.3盈利风险：（1）全球金融危机背景下，投资收益不确定性增加；（2）人民币持续升值，造成汇兑损失；（3）资金成本偏高、利

息收益率低于其他股份制银行。风险防范策略：1.拓宽融资渠道，防

范流动性风险：（1）全面开展金融合作；（2）加大融资创新力度；（3）探索发展金融控股集团。

2.多管齐下，防范贷款质量下降：（1）增强与政府合作，落实

开发性金融贷款担保；（2）研发长期贷款衍生产品，化解贷款集中风险；（3）实施外汇贷款的动态监管；（4）逐步提升资本充足率。我

国银行业目前存有的一项弊端就是特色少，同质化倾向较强，所以国

家开发行改革转型之后面临的问题可以归纳为—避免同质化立足商业化。

3.积累经验，逐步提升风险管理能力：（1）稳步推进，防范投

资风险，减少投资损失；（2）转变工作思路，健全风险管理体系建设。同时还要通过持续向国内外先进大型的商业银行学习风险管理经验，

逐步完善资产风险识别、监测、报告和管理体系，力求通过风险管理

将资产风险降到最低限度。

四、我国政策性银行的改革路径

虽然经济发达国家的发展经验为我国政策性银行的改革提供了一定的借鉴意义，但是各国历史和经济政治文化等方面还是存有较大的差异，所以必须针对我国政策性银行的特点情况进行分析来规划改革路径是十分必要的。

1.增强商业性金融是我国政策性银行改革的必经之路。最近几年，我国社会主义市场经济的改革速度加快，政策性金融业务的外部环境已经发生了很大的变化，因此，政策性银行主要承担的任务已经发生了根本性的变化。虽然政策性业务的需求依然存有，但是在量上有所减少。

2.建立健全和完善制度的实施机制。

2.1重构劳动关系制度的实施机制。

2.2增强劳动司法制度建设。