市本级资源性国有资产运营管理情况调研报告.doc

市本级资源性国有资产运营管理情况调研报告为深入推进国有资产管理改革，拓展国有资产管理领域，近期我局会同市审计局、监察局组成调查组，对市本级资源性国有资产运营管理情况开展了专题调研，旨在摸清情况，找出问题和不足，研究加强和规范资源性国有资产运营监管政策与措施，探索建立统一运营管理机制，使资源性国有资产发挥应有的效益。

一、市本级资源性国有资产运营管理基本情况资源性国有资产按属性划分，分为两类。

第一类是国有自然资源，如：土地、矿产、林业、水、河道、航道、砂石、旅游景点等；第二类是城市公共资源，如：城市基础设施冠名权、广告权、开发权、使用权、特许经营权以及出租车经营权、公共交通线路经营权等。

涉及管理单位11家，主要是国土、水利、林业、旅游、城管、交通、广电台、交警支队等。

（一）国有自然资源运营管理情况。

1、土地资源运营管理方面。

通过多年努力，我市已建立城区范围内土地管理统一的工作规则、审批程序，实现金安、裕安、开发区、示范园区范围内所有建设用地统一供应，建立了土地储备、土地出让招拍挂、土地收益监管等运营机制。

2012年以来，共公开挂牌出让土地81宗，面积345万㎡，出让金额17.35亿元，上缴财政12.32亿元。

2、砂石资源运营管理方面。

2012年5月，根据市政府第23号会议纪要，将淠河金安、裕安段河道采砂经营权、执法权等交由金安、XX区，市水利局只保留审批发证、公开出让方案审批权等职能，其他流域河道采砂管理均由所在县区管理。

3、其他国有自然资源运营管理方面。

如矿产、林业、水、河道、航道、旅游等资源管理，实行属地分级管理，由县区负责，市本级只负责业务指导，其中，矿产资源管理，根据省国土厅[2011]99号文件规定，矿业权出让、转让统一在省里公开交易。

（二）城市公共资源运营管理情况。

1、户外广告运营管理方面。

在城区规划120平方公里范围内，分别有市城管局、公路局、相关乡镇政府等不同单位负责户外广告审批。

从调查情况看，一是城区路段广告经营权。

皖西路、梅山路、解放路、人民路、大别山路路段广告经营权由原县级XX市拍卖给多家企业经营，原合同多数未到期，目前仅梅山路路段广告经营权已到期。

二是城区道路隔离护栏、路口非隔离护栏（不锈钢灯箱）广告。

2009年，市城管局、交警支队采取市场化运作的方式，与多家广告公司签订合同（2014年10月到期），由广告公司全资投建，在城区道路设置隔离护栏，护栏三分之二版面由广告公司用于商业广告；在路口设置非隔离护栏（不锈钢灯箱），版面由广告公司用于商业广告。

三是高立柱广告。

目前共有54座，分别通过市城管局、规划局、公路局、相关乡镇政府等单位审批设立，有部分高立柱广告没有经过审批。

四是高速公路连接线广告。

共有19座高立柱广告和40座灯箱广告设置权，于2010年对外公开招标（2015年6月到期），合同总金额为670万元，现已上缴财政588万元。

2、广播、电视广告经营权运营管理方面。

广播、电视广告经营于2004年5月起对外承包经营，目前已进行三轮（每轮承包期3年）共计9年，第三轮承包期于2013年10月到期，第三轮合同金额为6343万元。

3、城区公共泊车位运营管理方面。

市政管理处经市政府同意，将城区部分路段设置了302个停车收费泊位，交由汇通商务有限公司管理经营，合同一年一签，收益未上缴财政。

4、出租车运营管理方面。

现有出租车1850辆，通过挂靠在13家出租车中介公司名下进行运营，其经营权全部为无偿配置，市运管处对出租车行使行业管理。

5、客运班线和公交线路运营管理方面。

市运管处审批管理的县际客运班线分别由26家公司经营，共有390辆客车，班线经营权经许可后使用权归公司所有，实际上90%属于挂靠经营，即班线其实是交由个体经营。

城区公交线路22条，分别由1家国有、2家民营公交企业经营，公交车辆373台，其中国有239台，民营134台。

6、其他城市公共资源运营管理方面。

如供水、供气、生活垃圾处理等采取国有或政府特许经营模式运营，其中，供气、生活垃圾处理等经市政府与相关企业签订特许经营合同，授权其特许经营。

二、存在的主要问题（一）现行管理体制约束资源性国有资产的有效配置。

目前，资源性国有资产管理体制是按照资源的自然属性分别由不同的部门和单位根据职能从制度、业务、专业等方面来进行行业管理，但是行业管理和运营管理有很大区别。

一是对资源性国有资产的开发、运营没有统一科学统筹和规划，都是各管一块，多头管理，职能交叉，过度追求部门利益，造成资源的不合理开发和利用。

二是不能从整体上明晰经济核算，难以掌握各项资源的使用、消耗以及收益等情况。

三是缺乏一个代表政府统一行使资源性国有资产所有权的部门，来统一协调运营管理。

仅市本级对资源性国有资产管理的单位就多达11 家，而负责户外广告经营权的审批单位就达5家以上。

（二）政府资源性国有资产财产权缺位。

目前，市本级各部门、单位对资源性国有资产的运营管理主要依靠行政许可，而没有作为资源的所有者来围绕资源进行资产化运作，没有充分发挥市场规律和竞争机制，没有形成对资源性国有资产收益的实现和扩展。

这种依申请的行政审批权替代政府资源性国有资产的财产权，导致政府所有者职能的虚置、财产权的缺位。

据调查，市本级对资源性国有资产的运营管理，现在仅土地、广播电视广告、部分特许经营权等资源性国有资产通过公开、透明的方式进行市场化运作，其他大部分尚未通过市场来有效配置，仍然局限于行政审批。

（三）资源性国有资产监管缺位，部分收益缺失。

从我市乃至全国出台的规章制度来看，绝大部分都是对国有资源有偿使用收入的管理规定，而对资源性国有资产如何运营管理没有更多的涉及，这造成资源性国有资产监管的缺位。

一是有的资源性国有资产的运营管理由某些政府职能部门掌握，从其管理的主体形式上看，属于政府掌控，但从实质上看，资源性国有资产所形成的收入被职能部门所占有，政府并没有取得收益。

二是有的企业和个人通过各种手段从某些政府职能部门取得运营权，将资源性国有资产所形成的收入占为己有，这样的国有资源有偿使用收入政府无法取得。

三是在缺少监管的资源性国有资产运营管理下，容易产生权利寻租，从而滋生腐败。

因此，我们对资源性国有资产的管理，首先要对其运营进行管理，其次才对其收益的管理。

目前恰恰只注重后者不注重前者，形成本末倒置。

三、市本级资源性国有资产运营管理的建议针对市本级资源性国有资产运营管理现状和存在的问题，为逐步加强和规范资源性国有资产运营管理，使其使用效益最大化，壮大财政实力，加强政府宏观调控能力，从源头上预防和治理腐败，根据市政府办公室《关于进一步加强行政事业单位资产与资源性国有资产管理工作的意见》（六政办[2013]18号）文件规定，借鉴外地先进管理经验，结合本地实际，提出如下建议：（一）深化国有资产改革，建立资源性国有资产统一运营管理机制。

党的十八大明确提出要“完善各类国有资产管理体制”，我们要以行政事业单位资产管理改革为契机，继续拓展改革领域，深化国有资产改革，建立资源性国有资产统一运营管理机制。

一是要明确资源性国有资产管理范围。

凡以经济功能为主、以市场效益为主要目标的资源性国有资产的开发和使用，在符合规划和不影响自然环境的前提下，除公共利益需要外，逐步推行有偿使用和转让制度，变经审批无偿取得、无审批无偿取得和有偿取得的“多轨制”统一为有偿取得“单轨制”。

二是要纳入“大国资”管理，统一资源性国有资产运营管理。

改变资源性国有资产管理职能交叉、政出多门、部门利益冲突的顽症，将现在的分散经营管理向集中管理转变，纳入“大国资”管理，由财政（国资）部门代表政府履行出资人职责，在国家法律或政府授权范围内，统一资源性国有资产运营管理。

这种管理模式外地已经有很多成功经验，比如XX市、XX市、XX市等地。

三是要完善改革配套制度。

加强资源性国有资产运营管理，制度是关键，要借鉴外地先进经验，结合本地实际，建立加强资源性国有资产运营管理、政府特许经营权管理、相关具体资源性国有资产运营管理方案等一系列制度，为改革提供强有力的制度保障。

（二）探索构建适合市场经济发展的资源性国有资产经营模式。

随着我市经济快速发展和城镇化进程加快，原有的一些资源性国有资产经营模式已不能满足要求，弊端日益显现，如我市的出租车、公共交通线路等管理模式。

一是出租车行业。

我市可以借鉴外地成功的出租车管理改革经验，结合本地实际，出台行业法规，加快出租车企业结构调整，引导有实力、管理规范的企业通过兼并、联合等重组方式把企业做大做强，逐步由现在的挂靠经营向公司化经营模式过渡，最终实现出租车经营权的有偿使用。

二是公共交通线路。

借鉴外地成功经验，进一步整合资源，建立适XX市发展的新型现代化公交，推进XX市区城乡公交一体化。

可以采取新增出租车置换民营公交车辆、股份制改造重组公交公司等模式，来实现公交的国有化。

三是其他资源性国有资产。

可以构建多种所有制主体参与的资源性国有资产经营模式，提高资源利用效率。

在资源性国有资产所有权统一前提下，可以采取政府授权事业单位直接经营资源性国有资产，也可以采取资源性国有资产的使用权通过出租或出售的方式进入市场，允许并鼓励民营企业参与经营，民营企业取得资源性国有资产使用权应当以公开竞争的方式取得。

（三）强化资源性国有资产收益征管。

目前，面对经济增长下行的态势，我市财政收入增长压力增大，强化资源性国有资产收益就是新的财源增长点。

一是强化预算管理。

将国有资源有偿使用收入纳入财政预算管理，坚持资源（资产）管理与预算管理相结合、资源（资产）管理与财务管理相结合、实物管理与价值管理相结合，对国有资源（资产）有偿使用收入形成的可用财力，纳入统一的预算体系。

二是强化部门协调配合。

财政（国资）部门要加强与资源性国有资产管理单位、招投标中心的联系和协调，建立资源性国有资产管理单位年底报送下年度资源开发利用计划、财政（国资）部门审核、财政（国资）部门牵头资源性国有资产管理单位和招投标中心进行运营的模式。

三是加快信息化建设。

充分利用现代科技手段，开发资源性国有资产管理系统，并将系统与非税收入征管系统对接，通过信息网络平台全面、及时、准确的掌握资源性国有资产总量、分布、增减变动乃至每笔合同的情况，实行动态化管理。

（四）加强监督检查，确保政策执行到位。

资源性国有资产运营管理情况复杂、收入来源渠道多、隐蔽性强，因此，要强化财政（国资）、监察、审计等部门配合，形成合力，加大监督检查力度。

全面掌握资源性国有资产的数量、分布、使用、收益，将运营管理情况纳入政务公开范围，从源头进行监督管理，确保各项政策执行到位。

资源性国有资产统一运管管理是一项全新而又复杂的工程，我们要善于学习，勇于探索，开拓创新，不断总结提高，才能不断规范和强化统一运营管理，逐步建立“大国资”管理模式，才能扩大资源性国有资产收益，做大做强地方财政蛋糕，增强政府的调控能力。