我国信访法律规范体系述评

我国信访法律规范体系述评

刘小妹

2012-08-08 11:22:56 来源：中国法学网

信访关系经过信访法律的规范和调整便形成具有权利义务内容的信访法律关系。由此，信访法律规范的内容决定了信访法律关系主客体范围以及信访法律关系主体的权利义务、职权职责和对应的法律责任，成为构建信访法律关系的关键所在。

新中国确立人民信访制度以来，信访工作的法制化建设在经历了一个曲折的发展过程后，初步形成了以宪法为统帅，以国务院《信访条例》为基础，以部门规章、地方性立法为主体，以人大、司法、党的机构和其它社会组织的信访规范为补充的信访法制格局，为信访工作的依法开展和信访人权利的依法保障提供了基本的规范依据。

而今，在全面建设社会主义法治国家的进程中，信访作为社会治理的重要手段之一，理应纳入到法治建设的范畴中。由此，信访与法治的关系以及信访工作本身的法治化问题都有待深入的研究，其中如何进一步发展和完善依法信访中的“法律体系”成为首要的课题。

一、信访法律规范的历史发展

大致而言，新中国成立以来信访法律规范的制定经历了建国初期、改革开放初期以及《信访条例》颁行三个发展阶段。各个阶段和时期的信访方针政策和规章制度都是根据当时的情况制定的，适合当时的情况和特定的历史条件，既具有继承性又具有鲜明的时代特点。

（一）建国初期

建国初期以1951年6月7日政务院颁发的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》（以下简称《决定》）和1957年11月19日国务院颁布的《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》（以下简称《指示》）为中心，经过了两波信访法律规范制定浪潮，初步形成了信访工作制度化、有序化框架。

1951年6月7日政务院颁发的《决定》是新中国第一部规范信访活动和信访工作的行政法规。《决定》全文共六条，虽然内容简略，却初步建立了新中国信访制度的基本框架，确定了信访工作的性质、任务和作用等基本问题，不仅对规范当时的信访工作起到了积极的作用，而且其确立的一些基本原则和制度，一直到今天都是有效的。

《决定》为信访制度在全国的建立和发展起到了决定性和示范性作用，是我国信访工作制度化的初步尝试。《决定》颁布后，全国各地普遍开始加强信访工作，制定了一系列有关信访工作的指示、办法等规章。中国人民政治协商会议全国委员会随即于同年9月制定并颁布了政协系统的信访规章《中国人民政治协商会议全国委员会暨省、市协商委员会关于处理人民意见的试行办法》（以下简称《办法》）。该《办法》以政务院的《决定》为蓝本，结合政协工作的特点，提出了比较详细的信访工作操作办法。

与此同时，从1951年到1954年一些地方性的信访规定也纷纷出台，举如东北行政委员会《东北行政委员会暨直属各部门接见人民来访的办法》、西南行政委员会《关于改进处理人民来信工作的指示》和《关于加强处理人民来信和接见

人民工作的规定》、中南行政委员会《关于人民来信来访工作的若干暂行规定》、中共中央华北局《关于处理人民来信、接见人民群众工作的指示》和《处理人民来信、接见人民群众工作程序》、华东军政委员会《关于加强处理人民来信与接见人民工作的指示》等。《决定》与这些配套性立法是新中国的第一批信访法律规范，它们共同构建了建国初期信访工作法制化的基本框架，为信访工作的制度化、有序化发展奠定了基础。

1957年11月19日国务院颁布的《指示》，是信访发展史上的第二个重要的规范性文件。为了应对和处理1956年下半年以来出现的新中国历史上的第一次信访高潮，1957年5月召开了新中国第一次全国信访工作会议，会议总结了1951年政务院《决定》颁布以来全国信访工作的经验，同时对新出现的各种问题作了研究分析，并集中讨论了《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示（草案）》。国务院的《指示》正是在会议讨论修改的基础上出台的。《指示》对1951年的《决定》作了重要补充，使当时的信访工作有了更为详细和全面的制度支撑。更为重要的是，《指示》明确提出信访工作应以“遵照国家政策、法令，尽可能满足群众的正当性要求”为原则。这一依法信访原则的确立，表明了信访与法治的关系，树立了信访工作法制化与法治化发展方向的理念和目标。

1957年以后，信访部门迎来了建国后的第一次信访高潮，为了因应全国信访形势发生的新变化，解决来信来访中反映的许多新问题，中央一方面积极采取措施恢复和保护信访的正常沟通渠道，一方面设计了一系列机制、措施来规范信访制度的运作。1957年国家针对来京上访中出现的问题制定了相关文件，包括：内务部、北京市民政局《关于解决来访群众食、宿、路费的暂行办法》，国务院秘书厅、最高人民检察院、北京市公安局《关于中央机关、北京市机关接待群众

来访中处理无理取闹分子的暂行办法》，铁道部《关于防止来访人骗卖车票的暂行办法》，这些文件的出台初现了国家权力对公民信访权利的规范、限制，以及对违法信访行为的处理和处罚机制。

此后，1958年－1965年之间中央又出台了许多法令政策来规范信访工作，举如《关于人民来访管理工作中存在的几个问题的报告》（1958年）、《关于中央机关来访归口交办问题暂行规定》（1960年）、《关于来访人吃饭问题》（1960年）、《关于来访人自持路费意见》（1960年）、《清理积案通知》（1961年）、《来信档案保管办法》（1961年）、《信访档案分类办法》（1963年）、《人民来信来访档案的立卷工作方法》（1963年）、《关于加强人民来信来访工作的通知》及两个个附件：《关于人民来信来访工作的情况和改进意见的报告》和《关于中央机关接待和处理人民来访的几项规定》（1963年）、《信访工作条例》（草）（1963年）、《人民来信来访工作的基本经验》（草案）（1964年）、《四清来信来访通知》（1965年）等。

从1957年以来中央颁发的这一系列法令政策可见，国家对信访的态度开始有所转变，“如果说在建国初期，考虑到信访工作有助于加强民众对新政权的合法性认同，国家对信访采取了积极保护甚至鼓励的话，则在50年代中期以后，国家开始对信访制度进行有目的的规制、约束和驯服。”[1]国家对信访，特别是来京上访，不再是绝对的欢迎并提供全面的物质保障，信访制度作为权力技术的一面初显端倪而公民信访权利与国家权力之间的冲突正是保障信访人权利和依法信访的理念和要求生发的原动力。

（二）改革开放初期