法律平衡公共利益与个人利益的有效途径

法律:平衡公共利益与个人利益的有效途径作者：解道赟

来源：《文艺生活·文海艺苑》2011年第04期

摘要：随着城市化进程的不断开展，城中村改造这个“民心工程”也被提到了市城市建设规划的日程上来，云南省昆明市也不例外。但随着城中村改造项目的逐步进行，公共利益与个人利益的对立与矛盾也逐步显现，本文主要从法律、法规通过对云南省昆明市的城中村改造项目进行过程中存在的问题进行分析，探讨完善法律、法规是平衡公共利益与个人利益的有效途径。

关键词：法律；平衡；公共利益；个人利益

中图分类号：D920.4 文献标识码：Ａ文章编号：1005-5312（2011）12-0258-02

2007年12月28日，在仇和就任中共云南省委常委，昆明市委书记后，根据所调研昆明的实际情况后，提出于5年内改造主城区336个城中村。截止2008年12月29日，昆明市主城区共有24个城中村进入了实质拆迁安置阶段，累计拆除各类建筑物102万平方米。几乎所有的城中村都存在量大面广，违法用地、违法建设严重，环境质量差；社会问题突出；布局混乱，用地功能矛盾；防灾救护能力弱，安全隐患多；经济驱动力不足等诸多问题。这些问题严重影响了城市整体发展且有碍人民生活环境的优化，防碍了本地经济的发展，因此对城中村的改造是势在必行。但在城中村改造过程中却出现了一些问题，甚至偏差。

“拆一次，富一截”，是仇和对城中村居民的承诺。政府承诺要把“城中村”五年重建工程作为改善民生、保障人民群众生命财产安全的重大“民心工程”。但为什么在拆迁过程中还多次出现村民与拆迁方的冲突，甚至有流血事件发生？

一、城中村改造过程中公共利益与个人利益的统一

对于这个“民心工程”，站在政府立场上看，它确实是为了城市的发展，为了人民生活质量的提高，生活环境的优化；因此这个“民心工程”也被政府定义为是以“公共利益”为出发点。《宪法》修正案第13条第1款规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”，第2款规定“国家依照法律规定保护公民的私有财产和继承权”，第3款规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。这些规定表明，公民合法的房屋所有权和房屋附着的土地使用权，是受宪法保护的，同时国家必须是为了公共利益需要的基础

上，才能依法对土地使用权征用和拆迁公民私有房屋，并应给予补偿，而在这个拆迁改造项目中补偿方则是项目具体实施和操作的房地产开发商。

开发商不是慈善家，他们必定会从企业利润最大化来考虑这个项目是否可行，是否有利可图，因此为了鼓励开发商参与投资项目，政府给予了开发商软环境上的支持——出台优惠政策。《昆明市城中村改造优惠政策》（以下简称“《优惠政策》”）。其主要涉及市级行政事业性收费（个别经营服务性收费）政策优惠和地方性税收的政策优惠两大方面，并根据不同的情况予以不同额度的减免。有企业粗布计算过，目前出台的《优惠政策》的相关规定大体能为开发商减少大概100元/平方米的成本。如此一来，在政府和开发商之间的利益博弈通过行政立法的协调得以平衡。

二、城中村改造过程中公共利益与个人利益的对立

但这样的平衡确没有出现在村民的个人利益与政府代表的公共利益的平衡之上。按照2008年5月出台的《昆明市城中村改造征地拆迁补偿安置指导意见》中的相关规定，城中村改造征地，按每亩25万元给予补偿。但在今年6月1日，位于高新区新发村、编号为J2009-022的城中村土地，成为昆明市第一个上市挂牌交易的地块，昆明市土地交易中心提供的数据显示，该地块的最终成交价每亩平均接近240万元。

这中间接近10倍的差距不难让人看出政府给予开发商的优惠最终并不能转嫁到村民头上。在城中村改造之前，大多村民一般靠自己盖房，靠租金养活自己。补偿款过低，一旦村民土地被征用，而又无法用现有的补偿款购房时，他们又怎么养活自己，生存是摆在他们面前最现实的问题。在这一情况下，公共利益与个人利益发生激烈冲突，村民自己解决的路径往往有两个方面：

第一，和开发商继续协商，如果不能达到满意的补偿价，便拒绝搬迁，成为“钉子户”；

第二，制造标志性事件，如聚众抗议，引起媒体的关注，对开发商、政府造成压力。

面对出现上述情况时，昆明市已有一套“成熟”的拆迁模式，即通过法院认定城中村房屋是违法建筑，进而作出强制拆除裁定。当然我们不能否认这其中也有涉及到非法的、不合理的个人利益，必须靠强制力执行的，但在这里我们探讨的是受法律保护、合理的个人利益。如位于昆明五华区的一幢外形酷似美国白宫的城中村居民楼，由于房主张丽不同意政府仅支付500万的赔偿金，虽然她本人拥有房屋所有权证，仍遭到政府强制拆除，引发全国关注。

从这个案例来看，第一，如何认定张丽的房屋属于非法建筑，她本人拥有房屋所有权证，表明她可依法对所购房屋行使占有、使用、收益和处分的权利。第二，如何裁定实施强制拆除

的手段，依据我国《物权法》基本原则的第四条规定“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。显然房屋属于张丽的不动产，在物权法保护的范围内。一些执行机关会争论说，他们依据的是《昆明市城市房屋拆迁管理暂行办法》中规定的“凡在本市城市规划区内国有土地上因城市建设需要拆迁房屋及其附属物的单位和个人，均应遵守本办法。”很显然《物权法》是上位法，《昆明市城市房屋拆迁管理暂行办法》是下位法，在两者有冲突时，应该遵循的是上位法即物权法。

三、公共利益的合法性——平衡公共利益与个人利益的途径

在昆明市城中村拆迁改造过程冲中，当房地产开发商的“个人利益”与政府所代表的“公共利益”出现冲突时，显然通过政府给予的软环境支持——《优惠政策》，最终实现了“公共利益”与“个人利益”的平衡；而村民的“个人利益”与政府所代表的"公共利益"发生冲突时，他们选择是最大限度的维护个人利益,这其中最主要的原因在于他们对“公共利益”的不认可，这种不认可主要是不认可政府所界定的“公共利益”的范围，以及政府实现“公共利益”的程序和手段。探究其中原因主要有以下三方面：

（一）没有确定的法律内涵

在我国“公共利益”还没有一个确定的法律内涵。严格从法律意义上区分公共毅力与个人利益确实很困难。因为公共利益与个人利益两者本身就是相对而言的，两者就像两个内切圆（见图1），个人利益的范围大于公共利益，同时公共利益也涉及到个人利益如教育事业、环境保护等，两者既有区别又有紧密联系。如果“公共利益”的定义过于抽象，范围人为的扩大，将会不可避免的导致个人利益受到侵犯，个人利益范围不断缩小。而某些“有心”之人也会利用这一漏洞，打着为了“公共利益”的旗号，肆意侵害“个人利益”，社会的正常秩序必将遭到破坏。如梁慧星在其主编的《中国物权法草案建议稿》中，对公共利益作出这样的解释：“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。”他采用了列举的方式，这样的表述明确了公共利益的范围，但是随着时代的发展，却也会出现局限性。