房地产限购令的合法性与合理性探析

房地产限购令的合法性与合理性探析

摘要:为抑制房价过快增长,国务院和各地方出台了一系列的房地产限购政策,这种限购政策在短期内对抑制房价过快增长起到了一定的作用,但却不符合社会主义市场经济依法治国的要求。同时，由于这种行政干预微观市场的行为不符合市场经济规律，其在短期压抑市场需求的同时，也压抑了房地产的开发，减少了供给，长期来看并不能起到平抑房价的目的。房地产价格过快增长的原因主要在于存在着较大的刚性需求、流动性过剩、地方政府过度依赖土地财征和实体经济活力不足等原因，抑制房价过快增长的根本对策在于扩大供给、减少流动性向房地产集中、改革财税体制和改善投资环境。

关键词:房地产;限购;不合法;不合理

1998年7月，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，全面停止住房实物分配，实行住房分配货币化，并建立住房保障制度。自此至今，中国实行住房制度市场化改革已经历了16年，中国的住房价格也经历了16年的上涨期，2008年初房价虽有所回落，但随着4万亿的刺激政策出台，房价很快又回归上涨通道。特别是在2009年以后，中国房价呈现了一个过快增长的势头，房价增长速度远远超过居民收入增长水平，严重影响社会稳定，也给中国经济造成不利的影响。为遏制房价的过快增长，国务院和各地方发布了一系列的限购政策，以抑制房价过快增长。这些政策的出台，对抑制房地产过度投机起到了一定的作用，但总体抑制房价的作用并不明显，同时，这种行政干预市场的行为也对公民基本权利进行了限制，遭到许多法律和经济界人士的质疑。目前，很多地方已经采取了间接放松房产限购政策的策略。

笔者认为，房屋限购虽然存在一定的合理性，但既不符合法律精神，也不符合市场经济规则，在已经达到“遏制房价过快上涨”目的情况下，应该及时予以取消。

一、房地产限购令概况

2010年4月17日，国务院发布《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发[2010]10号，俗称“国十条”），规定商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的地区，商业银行可根据风险状况，暂停发放购买第三套及以上住房贷款；对不能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购买住房贷款；授权地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时间内，限制购房套数。按照“国十条”的要求，北京市人民政府下发了《北京市人民政府贯彻落实国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨文件的通知》（京政发[2010]13号）。

2011年，国务院办公厅发布《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（国办发〔2011〕1号，俗称“新国八条”），对已拥有1套住房的当地

户籍居民家庭、能够提供当地一定年限纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，限购1套住房（含新建商品住房和二手住房）；对已拥有2套及以上住房的当地户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，要暂停在本行政区域内向其售房。此后，各城市相继出台限购政策。

2013年2月26日，国务院办公厅《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（国办发〔2013〕17号，俗称“新国六条”），要求继续严格执行商品住房限购措施，并将限购区域覆盖城市全部行政区域，由此形成目前的限购格局。

二、限购令的合法性与合理性分析

（一）限购令无法律依据，违反了依法行政原则

中国是一个民主法治国家，现代民主法治国家要求一切国家作用应具备合法性，这种合法性原则就行政领域而言，即所谓的“依法行政”原则。依法行政，是指国家机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务，依法进行管理的活动。依法行政的本质是有效制约和合理运用行政权力，它要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会事务的行政职能，做到既不失职，又不越权，更不能非法侵犯公民的合法权益。

1、限购令不属于法律、法规范畴

法律的制定主体是全国人大及其常务委员会，行政法规是由国务院依法制定的有关行政管理和管理行政事项的规范性法律文件，地方性法规则是由地方人大及其常务委员会依法制定的。

各种限购令（不管是中央的还是地方的）均未经过全国人大及其常务委员会通过，显然不是法律。

中央层面的限购令中，“国十条”虽由国务院作出，但由于未按照《中华人民共和国立法法》和《行政法规制定程序条例》的相关规定，以座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取有关机关、组织和公民的意见，也未以总理签署国务院令的方式公布，文件形式也非“条例”、“办法”和“规定”等，因此不是行政法规；“新国八条”和“新国六条”除不符合上述法规制定程序外，其发文主体是国务院办公厅，更不能代表国务院行使法规制定权。因此，中央层面的限购令均非行政法规。

各地出台的限购令，不管是省、自治区、直辖市、还是“较大的市”，都不是由地方人大及其常务委员会制定，也不是由地方人大主席团或地方人大常务委员会发布公告予以公布，因此不属于地方性法规。

限购令所依据的规范性文件既非法律，也非法规，无疑违反了依法行政原则

中有关人民自由、财产权的法规应受法律的支配的要求。

2、限购令有违宪法有关规定

《中华人民共和国宪法》第十五条规定，“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法，完善宏观调控。国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”。这就要求国家对经济的调节要通过宏观调控，或者立法以满足市场经济的需求，但限购令在剥夺购房者购房资格的同时，也限制了房产商及房产投资者的卖房资格，使政府对微观经济中的交易环节进行了直接干预，明显违反了市场经济规则，也就违反了宪法对“国家实行市场经济”的定位。

《宪法》第三十三条规定，“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。这就确立了公民平等的基本原则，但限购令根据户籍和纳税或缴纳保险年限等条件将公民区分为不同等级，并分别赋予不同的购房权利（本地户籍限购2套，有一定纳税或保险证明的外地户籍限购1套，无纳税或保险证明外地户籍不能购买），这种政策取向加剧了附着在户籍制度上的不合理性和歧视性，侵犯了公民宪法上的平等权。

3.限购令不符合法律优位要求

法律优位是行政立法中一项重要原则，是指其他国家机关制定的一切规范，都不得与全国人大及其常务委员会制定的法律相抵触。我国《宪法》和《立法法》明确规定，“国务院根据宪法、法律制定行政法规；国务院各部、委根据法律、行政法规制定规章；省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；地方政府根据法律、行政法规和地方性法规制定规章”。根据以上规定，下一位阶的规范要与上一位阶的规范保持一致，这是依法行政最重要的原则之一。

《中华人民共和国合同法》第四条明确规定，”当事人依法享有订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预”。据此规定，任何公民和依法享有售房资格的法人无疑同等享有自由签订买卖房屋合同的权利，可以完全根据自己的意愿决定是否买卖住房，这充分体现了民法的意思自治原则，也是市场经济的基本要求。楼市限购令在禁止部分公民购买房屋的同时，也限制了房地产开发商的部分售房行为，明显违反了《合同法》的相关规定，应该认定无效。

《中华人民共和国物权法》第十条规定，“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定”，这表明不动产的“登记范围、登记机构和登记办法”要由法律、行政法规作出规定，不能由“政策”规定，限购令作出的“对违反规定购房的，不予办理房地产登记”明显违反《物权法》的物权登记制度；第三十九条规定，“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”，限购令对购房者行为的限制，间接影响了房屋所有人（包括公民及房产商）处置不动产的权利。