房地产限购令的经济法律

●江苏商论2011．5［基金项目］上海市重点学科———经济法学（S30902）

［作者简介］杨勤法（1966-），男，法学博士，复旦大学工商管理博士后，华东政法大学研究生导师，主要从事房地产法、经济法、公司法的研究和教学。

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2011年1月15日，北京在贯彻国务院国八条的实施细则中，将限购令严格化，规定对已拥有1套住房的本市户籍居民家庭

(含驻京部队现役军人和现役武警家庭、持有有效《北京市工作居住证》的家庭，下同)、持有本市有效暂住证在本市没拥有住房且连续5年(含)以上在本市缴纳社会保险或个人所得税的非本市户籍居民家庭，限购1套住房(含新建商品住房和二手住房)；对已拥有2套及以上住房的本市户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非本市户籍居民家庭、无法提供本市有效暂住证和连续5年(含)以上在本市缴纳社会保险或个人所得税缴纳证明的非本市户籍居民家庭，暂停在本市向其售房。

房地产限购令的经济法律分析

●杨勤法

（华东政法大学，上海200063）

一、限购令的出台

限购令出台是基于商品的短缺，供应不能满足需求。只有产品短缺，国家才会限制购买，如我国曾经出现过的粮票、布票、油票等。我国对短缺产品实行限制，是建立在我国计划经济基础之上的。我国实行市场经济以后，计划时代对短缺产品的限制措施逐渐被放弃。商品的价格由市场决定，而市场价格的高低又自动调节商品的供求平衡。除关系到国计民生及国家安全的部分商品外，其他商品的价格及供求由市场自我调整，国家不加以干涉。

我国在取消福利分房、住房商品化后，逐步形成了通过市场购买住宅而实现住房目的的基本模式。按照我国住房改革的最初设想，通过住房改革，形成两个界限明确又相互补充的商品房市场和社会保障房市场。由于制度设计的缺陷与利益集团的博弈，最后结果是两个市场没有得到平衡发展。地方政府及房地产利益集团将精力全部投向商品房市场，社会保障房因无利可图而被忽视。社会各阶层的住房大都依赖于商品房市场，这加大了商品房市场的规模，不断推高房价。当房价上涨到大多数

人都无法承受之时，国家被迫干预，出台了限制需求的限购令。

2010年4月17日国务院发布《国发（2010）10

号》文，文件授权地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数。这是地方政府出台限购政策的基本依据。同年4月30日北京市人民政府出台了“国十条实施细则”，该细则明确提出：从5月1日起，北京家庭只能新购一套商品房，购房人在购买房屋时，还需要如实填写一份《家庭成员情况申报表》，如果被发现提供虚假信息骗购住房的，将不予办理房产证。这是全国首次提出的家庭购房套数“限购令”1。由于全国房价并没有由于国发（2010）10号文的颁布得到有效遏制，国家相关部委又于2010年9月29日出台了一系列调控措施，为配合国家的调控措施，深圳等12个房价上涨过快的城市先后颁布了限购令。

到了2011年，房地产调控进一步升级，国务院办公厅于2011年1月26日颁布了《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（国办发〔2011〕1号）。该通知第六条规定：各直辖市、计划单

［关键词］限购令；逻辑基础；合法性；完善［摘

要］房价的快速上涨，迫使中央及地方出台了限制房地产买卖的限购

令。房地产限购令短期内能抑制需求、控制房价的上涨。为保证我国房地产宏观调控依法进行，必须加快保障房的供应，使房地产业尽快走上正轨。

［文献标识码］A ［文章编号］1009-0061（2011）05-0148-03

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●江苏商论2011．5

列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市，在一定时期内，要从严制定和执行住房限购措施。原则上对已有1套住房的当地户籍居民家庭、能够提供当地一定年限纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，限购1套住房；对已拥有2套及以上住房的当地户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，暂停在本行政区域内向其售房。按照国办发【2011】1号文件规定精神，全国必须出台限购令的城市包括四类：直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市，总数将达70多个。

二、限购令的逻辑分析

限购令出台的逻辑前提是短缺和失衡。房地产是一个非常特殊的市场，它的产品具有两个极为突出的特性：它既是消费品也是投资品；它的供求关系的变化远慢于其他商品的变化。一般商品的供应会随价格及时变化，一旦价格上升，供应量会及时跟上，价格下跌也会很快传导到供应链，从而减少商品的供应。而房地产市场的周期长，固定资产的投资又需要一个综合的安排，即使价格在上涨，供应量仍不会及时增加，价格下降，供应量的减少同样需要一个过程。当一种商品短期内无法增加供应量的情况下，限制需求也许是保持供求平衡次优选择。正如经济学家李稻葵认为“限购是常规调控手段失效的情况下所能采取的最后一剂药，在目前地产价格持续攀高的形势下，限购就像给高烧病人的一剂退烧针，有其副作用，但无疑是必需的。”2

限购令出台的另一目的是限制投资性的需求，保障居民的消费性需求。房地产市场为什么要限制投资性需求呢？理由并不复杂，当某种商品不能完全满足市场的需求时，应该满足谁的需求呢，简单的方法是“价高者得”。按照价高者得的基本方法，资金实力雄厚的人，可以购得大量住房。而这些大量购入住宅者消费不了这些大量的房产，其目的也不是生活消费，而是投资。在我国目前通胀预期强烈，流动性充足，房地产具有理想增值保值功能的现实下，如果任由价高者得，会有大量的资金涌入房地产市场，这又进一步加剧了住宅供应的紧张状态。另一方面，我国的贫富分化严重，中低收入阶层难以在价高者得的房地产市场竞争中购得住宅，这

将损害公民的基本居住权。所以，在我国目前的房地产市场，价高者得的原则必须加以限制。

房地产市场中消费需求和投资需求是因人而异的，对某些人而言是投资，对其他人而言可能就是消费，这依赖于多种因素，如个人财产数额、个人理财观等。即使这种区分是合理的，那么，如何来甄别消费需求和投资需求呢？从各地政府出台的限购令来看，地方政府是通过购房人拥有房屋的数量和户籍来甄别的。如果购房者拥有多套房产，再购房可以认定是投资需求。购房者在当地没有户籍或没有缴纳社保证明、纳税证明，就此认定是投资需求。根据购房者拥有房屋的数量来甄别消费需求和投资需求，引起了许多经济学家的不同意见，他们认为这不符合市场经济的基本伦理。外来人口要在大城市取到户籍非常难，依照限购令的规定，没有户籍或社保证明就不能在所在地购房，限购令将购房资格与户籍挂钩，将户籍赋予了新的功能，背离了我国户籍改革的基本方向。

表面上看，限购令似乎能限制需求，但其负面作用不容忽视。限购令传递的一个信号是商品房是紧缺商品，既然紧缺，能想方设法买到就有利可图。同时，有多套房产的人开始惜售，因为，按照限购令，住宅出售后，就不能再购买。同时，为了多购房，已有人想出了各种规避限购令的措施3。在我国现行流动性充足，通胀明显，大量资金没有理想投资渠道的情况下，为了增值保值，最后流入风险较少、不需太多投资经验的楼市，这也是无奈的选择。限购令模糊了房地产市场的细分，从而混淆的政府、市场、社会之间的责任划分。房地产市场包括各种不同功能的产品供给，混淆各类房地产产品的基本供给者，有意无意地将政府职责推向了市场，使市场承受了无法承受的责任。限购令还使市场产生了对行政手段的崇拜和依赖，觉得在市场不能有效按市场规律运行或影响公众的基本生存状态时，政府的行政手段成了关键。而过多的行政手段会影响市场的自行调整功能，扭曲市场机制。

三、限购令的法理分析

在本次限购中，各地限购的对象是商品房，如果申请经济适用房或廉租房的，必须经过审批，对这二房一开始就是限购的（但不排除满足一定条件后进入市场进行流通）。目前在市场交易的商品房

2参见李稻葵《论限购》，载《新财富》2011年2月22日。

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这些措施已有人在使用。如限购令的限制对象为家庭，并需要当地的纳税证明，有人就在当地注册公司，再以公司名义购买住

宅；有人夫妻假离婚，并将家庭房产全部登记在一方名下，另一方不但能新购住宅，甚至能享受首套房的待遇；有人通过赠与，将自己从房产证上除名等。

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