政府采购监管风险及其控制_魏承玉

34中国政府采购

□魏承玉

一、政府采购监管风险内容

（一）审批风险，是指监管部门在履行行政许可、审批、审核、备案等法定职责时产生的风险。这种风险分为两类，一类是失察，财政部门在履行职责时，对当事人的错误行为没有发现，导致其做出错误的行政审批行为；另一类是失误，财政部门自身的行为发生错误，或是出现错误的程序，或是出现错误的结论，或是程序和结论均出现错误。例如，在行政许可方面，由于申报单位提供虚假资料，或受到某些势力或利益的驱动，做出错误的行政许可。在采购方式审批方面，批复非公开招标方式的依据不充分，或对技术参数的倾向性、资格审查的合理性等判断不准确，对投标人的围标、串标行为定性不明确等等。在进口产品审核方面，没有依照法律规定的客观情形，而是按照项目优化的主观愿望作出决定，导致不能进口的产品获得进口许可。在采购文件备案方面，对采购文件审查不仔细、不及时，不能发现其中的瑕疵或陷阱，引起采购活动的纠纷或争议。

（二）执法风险，是指监管部门在执法过程中，发现问题、处理问题时产生的风险。财政部门作为监管机关，对政府采购活动中的违纪违法行为有执法处理的职责，由于采购活动的复杂性和当事人利益争夺的激烈性，财政部门在执法处理过程中存在定性难、取证难、定论难的现象。社会上对政府采购的质量和价格存在认识上的误区，当价格高的产品中标

本文分析了政府采购监管风险存在的原因，并从健全制度、完善机制、提高从业人员素质三个方面提出了应如何加强政府采购监管风险控制。

政府采购监管风险及其控制

时，他们会指责“只买贵的，不买对的”，当价格低的产品中标时，他们会议论“这么低的价格怎么可能买到质量好的产品”。这种氛围导致财政部门在执法处理时没有了衡量标准，始终处于游离状态。例如，某地有一个较大的项目，第２名中标企业投诉第１名中标企业低于成本价投标，监管部门聘请注册会计师到第１名企业和第２名企业处调查了解，查账取证，其结果是根本无法说明该产品的成本价是多少，最后仍无法确定第１名是否低于成本价投标。又如，某地有一个较大的项目，还在投标阶段，就有投标人举报另一投标人以前在政府采购活动中有严重违法行为，应取消其投标资格，经过调查，该投标人确实在一项政府采购活动中提供虚假产品，受到市级工商部门的处罚，并在媒体上被列为１０大造假案。该投标人对市级工商部门的处罚不服，向省级工商部门提出行政复议，省级工商部门作出维持市级处罚的决定，但答复中注明情节轻微。那么，该投标人的违法行为是严重还是轻微则很难判断。但财政部门作为政府采购监管部门又必须对其作出判断，这就形成了执法风险。

（三）救济风险，是指财政部门在解决采购人的过失、处理当事人的投诉和举报时产生的风险。救济风险应该说是当事人的错误，由财政部门来裁决，因为裁决而将风险转嫁给裁决者。比较突出的是：（１）采购人未办理政府采购而自行组织采购活动，事后要求财政部门按单一来源方式补办政府采购手续。对于这种情形，如果财政部门补办了政府采购手续，则违反了政府采购法律法规，应承担责任；如果不补

办政府采购手续，采购人就不能办理资金结算，采购人不支付资金，就违反了《合同法》，采购人要承担法律责任，因此，采购人会想方设法将此风险转嫁给财政部

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２０１０／１１·总第１１４期Administration

门。（２）投标人投诉，财政部门受理后，其处理程序和结论都有受到行政复议和行政诉讼的风险。（３）单位或个人举报政府采购活动中的舞弊行为，财政部门调查处理时，应对其处理结果承担责任。

二、政府采购监管风险产生的原因

（一）法律制度体系不完善。首先是政府采购法律制度的缺失。现行法律制度体系主要由《政府采购法》和部门规章组成，缺少承上启下的法规性文件，没有形成完整的制度体系。在协议供货、电子化采购、专家管理规定等方面存在制度空白，政府采购执行层面缺乏可操作性的制度规范，监督处罚规定比较笼统和原则。其次是政府采购法律制度的冲突。我国政府采购由

《政府采购法》和《招标投标法》作依据，而《政府采购法》和《招标投标法》在立法宗旨、适用范围、法律体系等方面存在很大差别，对“工程”内涵、预算管理、合同备案管理、监督检查、投诉处理、法律责任、代理机构资质、信息发布媒体、专家库建立使用等的规定不尽相同。两法存在如此大的差别，又没有协调方案，导致实际工作中的混乱。一方面无所适从，不知道执行哪部法

律是正确的，另一方面为我所用，哪部法律有利就用哪部法律，这极大地破坏了法律的严肃性，也肢解了政府采购的规模，使政府采购政策功能的发挥受到限制。第三是政府采购法律中概念不清晰。关于本国产品、财政性资金、严重违法等概念在制度中没有表述清楚，导致实际工作中无所适从，政府采购当事人都是按照自己的理解开展工作，不能形成统一的认识和判断，影响

了法律的效力，增加了风险的概率。

（二）改革的超前性产生的体制性矛盾。首先是财政部门预算编制执行方面的改革尚在不断深化，目前仍处在趋于规范阶段，对于上级转移支付和专款、工程等预算尚未纳入部门预算之中。作为部门预算组成部分的政府采购预算不可能完全规范，政府采购预算中也不可能包括上级转移支付和专款、工程预算等。政府采购与部门预算、国库集中支付、非税收入管理等改革的步伐和程序还存在差异，四者之间的无缝对接还有一个过程。其次是行政决策方法还停留在传统的方法上，与政府采购相适应的依法行政、依法决策体系尚没有形成。第三是标准配置还处

于研究试点阶段，政府采购还不能形成规模。如计算机采购，每年计算机需求量非常大，但由于没有统一配置，无法形成规模，采购效率和效益大打折扣。

（三）政府采购人员业务素质不高。政府采购工作在我国是一项新的改革，从１９９８年开始试点到现在也只有十几年的时间，随着改革的不断推进，政府采购人员业务素质成为制约改革发展的瓶颈。

一是政府采购理论研究人员匮乏，致使政府采购许多理论问题得不到解决，一些基本概念、基本目标、基本原则等都没有形成理论体系。二是政府采购法律人员不足，许多政府采购法律问题受到曲解，有些供应商聘请的法律顾问，对政府采购法律一知半解，在质疑投诉时不能很好地尊重法律精神，把一些简单问题复杂化。三是政府采购从业人员数量少，素质还达不到改革的要求，有的地方政府采购监管人员只配备２～３人，无法履行繁杂的监管职责，工作中经常出现规避政府采购，规避公开招标的问题。

三、如何加强政府采购监管风险控制

政府采购监管工作涉及面广，政策性、法律性强，透明度、社会关注度高，风险是客观存在的。但只要我们明确职责，正视问题，健全制度，完善机制，提高从业人员素质，就一定能化解矛盾，控制风险。

（一）健全制度。建立和完善以《政府采购法》为核心的法律制度体系，是深化政府采购制度改革的客观需要，是实现依法行政、依法采购的必然要求，也是控制政府采购监管风险的基础。

第一，要建立政府采购法规制度体系。将《政府采购法》和《招标投标法》合并成《政府采购法》，以《政府采购法》为主体，以《政府采购法实施条例》为统驭，以《政府采购工作规范》和《政府采购处罚办法》为两翼，以财政部部长令为基脚，配套专门的法规制度。形成完整、全面的法规制度体系，使政府采购监管工作有法可依、有章可循。

第二，要适时出台有针对性的法规制度。根据实际工作中出现的新情况新问题，及时出台解决这些问题的法规制度，使政府采购监管工作在法规制度方面不留