风险与责任

风险与责任

2015-07-01 09:44来源：中国食品安全报中国食品安全网作者：徐景和新修订的《食品安全法》已于2015年4月24日由第十二届全国人大常委会第十四次会议审议通过。《食品安全法》的修订全面贯彻了新时期党中央、国务院有关加强食品安全工作的新思想、新论断、新要求，通过监管理念、制度、机制、方式等创新，着力解决食品安全工作中存在的突出问题，进一步增强监管工作的科学性、针对性和有效性，全面提升食品安全保障水平。新修订的《食品安全法》由现有的104条，增加到154条；字数由1.5万字，增加到3万字，法律责任由15条增加到28条，被称为“史上最严的食品安全法”，在中国食品安全法治史上具有新的“里程碑”意义。从多年的监管实践来看，风险和责任是把握食品安全法律制度的重要视角。

一、风险全面防控

风险是认识食品安全的一把“金钥匙”。人类自诞生之日起，就与食品安全风险进行着斗争。风险治理理念的提出，标志着食品安全治理从经验治理到科学治理、从传统治理到现代治理的重大转变，标志着人类对食品安全的认识进入了新的历史阶段，同时也标志着食品安全治理新时代的到来。风险治理理念的提出，在食品安全发展史上具有“转折点”的重大意义。

从唯物辩证法对立统一规律看，安全与风险对立统一、相互依存、此消彼长，只有在安全与风险的“对立”中研究食品安全，才能把握食品安全的奥妙；也只有在安全与风险的“统一”中研究食品安全，才能把握食品安全的真谛。抓住了食品安全的风险点，就抓住了食品安全工作的切入点、着力点和制高点，就抓住了食品安全全部工作的核心、本质和要义。

我国食品安全风险具有复杂性、广泛性、多样性、叠加性等许多特点，围绕食品安全风险的全面防控，新修订的《食品安全法》确立了“食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监督管理制度”的总要求，在进一步完善食品安全风险监测和风险评估制度的基础上，进一步强化了食品安全风险治理制度，主要表现在以下几个方面：

（一）建立食品安全风险分级制度

从绝对意义上看，风险无处不在、无时不有；从相对意义上，风险有轻有重、有缓有急；从治理策略上，则要求分类治理、分步实施。《食品安全法》第8章“监督管理”第1条就确立了食品安全风险分级制度，即食品安全监管部门根据食品安全风险监测、风险评估结果和食品安全状况等，确定监督管理的重点、方式和频次，实施风险分级管理。风险分级既是食品安全监管的重要制度，更是食品安全监管的基本原则。新修订的《食品安全法》按照风险管理的要求，确立了“具有较高程度安全风险的食品”“具有较高风险的食品相关产品”“食品安全系统性风险”等基本概念，目的在于对不同风险的食品实行不同的等级监管，在全面治理的基础上强化重点治理，进一步增强治理工作的科学性、针对性和有效性。

（二）建立食品安全风险交流制度

2006年联合国粮农组织、世界卫生组织在《食品安全风险分析——国家食品安全监管机构指南》中确立了食品安全风险分析模式，即风险评估、风险管理和风险交流，这标志着食品安全治理范式走上成熟定型阶段。新修订的《食品安全法》在完善食品安全风险监测、风险评估制度的基础上，确立了食品安全风险交流制度。该法第23条规定，县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构，应当按照科学、客观、及时、公开的原则，组织食品生产经营者、食品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会以及新闻媒体等，就食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息进行交流沟通。该条确立了我国食品安全风险交流的原则、内容、组织者和参与者，完善了我国食品安全治理结构，有利于推动食品安全社会共治，实现食品安全风险交流的有序开展。

（三）建立食品安全风险自查制度

在信息化、互联网、大数据时代，食品安全风险更加复杂、多样、广泛、隐蔽，只有食品生产经营者才能对其生产经营活动了如指掌。为切实落实食品安全责任，新修订的《食品安全法》第47条规定，食品生产经营者应当建立食品安全自查制度，定期对食品安全状况进行检查评价。生产经营条件发生变化，不再符合食品安全要求的，食品生产经营者应当立即采取整改措施；有发生食品安全事故潜在风险的，应当立即停止食品生产经营活动，并向所在地县级人民政府食品药品监督管理部门报告。该法第83条规定，生产保健食品，特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品和其他专供特定人群的主辅食品的企业，应当按照良好生产规范的要求建立与所生产食品相适应的生产质量管理体系，定期对该体系的运行情况进行自查，保证其有效运行，并向所在地县级人民政府食品药品监督管理部门提交自查报告。该法确定了风险自查与隐患整改相结合、风险自查与结果报告相结合，有利于促进食品生产经营者按

照食品安全工作的基本原则，及时排查和消除食品安全风险。

（四）建立食品安全责任约谈制度

食品安全责任约谈是政府实施食品安全行政指导的具体措施，体现了食品安全工作预防为主的原则。新修订的《食品安全法》确定了两类责任约谈：一类是对企业的责任约谈。新修订的《食品安全法》第114条规定，食品生产经营过程中存在食品安全隐患，未及时采取措施消除的，县级以上人民政府食品药品监督管理部门可以对食品生产经营者的法定代表人或者主要负责人进行责任约谈。另一类是对政府或者监管部门的责任约谈。该法第117条规定，县级以上人民政府食品药品监督管理等部门未及时发现食品安全系统性风险，未及时消除监督管理区域内的食品安全隐患的，本级人民政府可以对其主要负责人进行责任约谈。地方人民政府未履行食品安全职责，未及时消除区域性重大食品安全隐患的，上级人民政府可以对其主要负责人进行责任约谈。为强化两类责任约谈的实施效果，法律规定了两方面的直接要求：一是及时进行整改。被约谈后，食品生产经营者应当立即采取措施，进行整改，消除隐患。被约谈的食品药品监督管理部门、地方人民政府应当采取措施，对食品安全监督管理工作进行整改。二是约谈及整改情况纳入档案或者记录。责任约谈情况和整改情况应当分别纳入食品生产经营者食品安全信用档案、地方人民政府和有关部门食品安全监督管理工作评议考核记录。

（五）建立食品安全全程追溯制度

为强化食品安全风险的全程控制，新修订的《食品安全法》明确了国家建立食品安全全程追溯制度、部门间建立食品安全全程追溯机制和企业建立食品安全追溯体系的义务。该法第42条规定，国家建立食品安全全程追溯制度。食品生产经营者应当依照本法的规定，建立食品安全追溯体系，保证食品可追溯。国家鼓励食品生产经营者采用信息化手段采集、留存生产经营信息，建立食品安全追溯体系。国务院食品药品监督管理部门会同国务院农业行政等有关部门建立食品安全全程追溯协作机制。食品安全追溯体系分为传统追溯体系和现代追溯体系。新修订的《食品安全法》在保留传统索证索票等传统追溯体系的同时，更加强调利用信息化等现代手段实现食品安全的可追溯、可控制。

（六）完善问题产品召回制度

问题食品召回分为生产者召回和经营者召回。新修订的《食品安全法》在扩大食品召回范围、确定食品生产者召回义务的基础上，增加了经营者召回的义务。食品经营者发现其经营的食品不符合食品安全标准或者有证据证明可能危害人体健康的，应当立即停止经营，通知相关生产经营者和消费者，并记录停止经营和通知情况。与此同时，新法还规定，食品生产经营者应当将食品召回和处理情况向所在地县级人民政府食品药品监督管理部门报告；需要对召回的食品进行无害化处理、销毁的，应当提前报告时间、地点。食品药品监督管理部门认为必要的，可以实施现场监督。此外，借鉴国际社会的经验，从分类管理的实际需要出发，该法还规定，对因标签、标志或者说明书不符合食品安全标准而被召回的食品，食品生产者在采取补救措施且能保证食品安全的情况下可以继续销售；销售时应当向消费者明示补救措施。

（七）建立特殊食品严格监管制度

特殊食品是指供特定人群食用的食品。新修订的《食品安全法》第74条规定，国家对保健食品、特殊医学用途配方食品和婴幼儿配方食品等特殊食品实行严格监督管理。与普通食品相比较，对特殊食品的严格监管，主要表现在产品注册与备案、原料、特定功能、生产质量管理体系、标签、说明书、广告等方面的特殊要求。如对保健食品，根据不同类别实行注册或者备案管理；对特殊医学用途配方食品，实行注册管理。对婴幼儿配方乳粉的产品配方，实行注册管理。保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方乳粉生产企业应当按照注册或者备案的产品配方、生产工艺等技术要求组织生产。

（八）建立农业投入品使用管理制度

食品安全管理的关键在于源头控制。《农产品质量安全法》对农业投入品作出了原则性的规定。为进一步强化食品安全源头治理，新修订的《食品安全法》对农业投入品的使用作出了具体规定：国家对农药的使用实行严格的管理制度，加快淘汰剧毒、高毒、高残留农药，推动替代产品的研发和应用，鼓励使用高效低毒低残留农药。食用农产品生产者应当按照食品安全标准和国家有关规定使用农药、肥料、兽药、饲料和饲料添加剂等农业投入品，严格执行农业投入品使用安全间隔期或者休药期的规定，不得使用国家明令禁止的农业投入品。禁止将剧毒、高毒农药用于蔬菜、瓜果、茶叶和中草药材等国家规定的农作物。县级以上人民政府农业行政部门应当加强对农业投入品使用的监督管理和指导，建立健全农业投入品安全使用制度。该法在总则中特别强调，本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。

（九）完善食品安全标准管理制度

食品安全标准不完善、不配套、不协调属于食品安全管理的系统性、制度性风险。在完善食品安全标准方面，新修订的《食品安全法》增加了以下内容：一是完善了食品安全地方标准。为解决食品安全地方标准