浅谈农村宅基地闲置原因与治理

浅谈农村宅基地闲置原因与治理摘要：随着城乡一体化的发展，农民纷纷涌入非农产业，并异地居住，许多农村宅基地长期处于闲置状态。

解决农宅闲置问题，已是我国新农村建设的短板。

造成农村宅基地闲置的原因是多方面的，但制度性缺陷是重要因素，应尽快明确宅基地产权，加快宅基地立法和规划，积极探索宅基地使用权流转办法，建立规范的农村宅基地市场，鼓励使用权流转，引导农民合理建房，全面提升土地执法管理能力，最终达到提高土地利用效率和集约化水平的目的。

关键词：农村宅基地闲置使用权流转改革开放以来，农民收入有了显著提高，农民建房需求猛增，农村出现了一次又一次的建房热，各地“新村”林立。

但由于许多地区在建房中缺乏整体规划，无序建房现象突出，超面积建房较为普遍，部分农户在建房后仍保留原宅基地，“一户多宅”情况严重。

以重庆市西部某区为例，农村居民点面积为９２９８９．１亩，农村人口数为４６．３３万人，人均用地133.8平方米，按照人均100平方米居住标准建设新农村，超出３３．８平方米。

于是，新住宅不断向村外发展，村庄内农村宅基地闲置现象非常普遍，出现了大量几乎无人居住的“老村”，形成了农村宅基地闲置问题。

据有关专家对我国农村宅基地闲置情况统计，闲置量在１０％-１５％之间，相当于整个城镇用地一半以上的规模闲置。

这一情况的出现，对我国稀缺的土地资源是极大的浪费，给当前农村土地管理和新农村建设带来了严峻的考验。

一、农村宅基地闲置现状及成因分析（一）传统的建房观念及生活状态的变化，是形成闲置的重要原因，农民建房的传统习惯和对农村宅基地的基本看法，决定着他们对农村宅基地使用的态度。

１．农村居民的传统思想观念的影响。

宅基地私有的观念是农居点管理困难的重要原因。

虽然土地管理法中明确规定农民集体所有的土地依法属于村民集体所有，但在实际生活中农村居民对农村宅基地普遍存在着私有的观念，认为宅基地是祖上传下来的，是一种私有财产。

这就使农村居民有更多占有宅基地的内部驱动力，造成了农村中宅基地使用率低下，闲置地难以盘活的状况。

２．农民建房习惯的变迁。

随着交通运输业的发展，农民的建房布点习惯发生了根本改变，从传统的沿河建房转为沿路建房。

重新房建设、轻老宅改造，使宅基地占地量大，农村居民点规模偏小，土地利用率低。

据重庆土地整理中心对合川、万州等地的典型调查分析，农村居民点以２０－５０户为一个自然村居多，约占２０－５０％，６－９户的占１０－４０％，２户以下的占１５－２０％，区户均宅基地占地５３６．１９平方米，人均宅基地用地１５６．２９平方米，户均住房面积１９５平方米。

（二）农村居民宅基地使用者的状况，是形成闲置的内在推动力随着经济社会的发展和人口的增加，农村住宅建设增加是很正常的事。

但城乡一体化使大量农村人口涌入城镇，部分农民或定居在城市工作或转为城市居民，直接放大了农村宅基地的闲置量，造成土地资源的极大浪费。

１．人口的农转非。

这些人在城镇有自己的住宅，但同时仍保留着农村宅基地，其宅基地长年处于闲置。

但其在农村的闲置宅基地是通过合法途径得到的，村集体组织无权收回，难以复耕。

２．进城打工。

随着农村城镇化进程的加快，农民进城务工或转变成城市居民的人数日益增多，其包括两类，其一为季节性打工者，平时这些人租住在城市的出租房或单位宿舍中，在农忙、过年过节时返回农村居住，形成了宅基地季节性闲置。

其二为准城镇化人口，虽然户口在农村，但在城镇里拥有住房，长年居住在城镇，其农村宅基地便长期处于闲置之中。

３．农民土地法制观念淡薄，节约用地意识不强。

《中华人民共和国土地法》明确规定，农村宅基地应归集体所有，农民只有使用权，农民建房必须经过严格的审批许可。

但很多地方由于宣传贯彻不到位，一些人土地法制观念淡薄，认为土地是集体的，能占，就占千方百计多占宅基地，甚至有人将承包地当成私有土地，未经许可随意侵占或调换建房。

４．农民间的邻里纠纷。

左邻右舍因生活琐事发生矛盾，部分家庭为此人际关系僵化，难以相处，为求解脱，一些家庭弃旧图新，在村外找处新宅基地建房，不愿改建旧房，大量的空老旧房沉积，既影响了村容，又闲置了土地资源。

５．由于自然死亡、婚姻嫁娶等变化。

前者产权人已经消失，在其继承人不愿入住的情况下，其宅基地便处于闲置状态；后者则属于人口的迁移，由于其宅基地不允许流转，导致其中一方的宅基地处于闲置之中。

（三）宅基地管理落后、制度缺失严重，是形成闲置的根源农村住宅用地之所以出现大量闲置，其根本原因是农村土地产权不明晰，在土地管理体制、机制、政策等配套方面存在一定的问题，导致农村宅基地无法合理流动。

１．村镇规划管理滞后。

我国长期以来一些地方村镇缺乏农村居民点的整体规划，或村镇规划不完善、不科学，造成农村居民点规模较小，布局散乱。

由于绝大多数农村居民的住房建房时间较早，房屋建筑老化，农村居民宅基地用地结构不合理，房型基本相似，不能适应现代生活的需要。

自古以来农村宅基地除具有生活生产兼用性特点，如储存农具、农副产品及饲养牲畜等，有主房与辅房之分。

但主房占地比例较小，辅房与晒场、庭院、家庭作坊等附地占地比例较大，据浙江省嘉善县农村居民点调查，主房与辅房附地之比平均为ｌ：４．６，农村居民点内部用地结构不够合理，土地浪费严重，生产生活污水无序排放，居住环境较差，致使房屋更新换代速度快。

２．当前的农地制度，从供需两方面推动着农村宅基地闲置的产生。

我国农村土地的所有权属村集体所有，而土地使用按人口在村集体内平均分配。

宅基地管理采用政府土管部门审批与农村集体内部划拨分配相结合的体制，带有浓重的计划经济色彩。

这一体制从供给和需求两方面促成了农村宅基地闲置。

在宅基地供应上，土地制度名为集体所有，实际上它掌握在少数村主要领导干部手中。

农民要获得宅基地，需要支付一定的费用，所以划批宅基地成为有些地方乡村筹集经费的主要渠道。

在宅基地需求上，农民普遍认为宅基地是私有财产，在土地还不能自由买卖条件下，抢占宅基地成为他们积累财富的重要途径。

３．农村宅基地产权不明晰。

农村宅基地为集体所有，个人只拥有其使用权。

然而，个人虽不拥有宅基地的所有权，却拥有房屋的所有权。

而一旦个人离开该集体，本应由集体收回的宅基地却因为房屋的存在无法收回。

另外，一些农转非人口在城市占用住宅后，又不能退出农村宅基地，将其流转给别人。

其后果是本应可以促进土地集约利用的城镇化最终导致城镇用地增加，而农村建设用地不减少，非但没有促进土地集约和节约利用反倒浪费了土地资源。

４．农村宅基地制度缺失，流转难。

农民在宅基地上建的房屋属私人财产，土地为集体所有，房屋所有人对宅基地拥有使用权。

但现行政策规定，城市房产及其占用的土地使用权可以自由买卖，而农民住宅的转让受到限制，不允许流转，农宅只能任其闲置。

５．农村土地管理规定不完善，缺乏有效监管手段。

目前虽然已有了“一户一宅”的规定，但对空置住房缺乏相应政策。

由于管理不严，执法力度不大，对一些违法用地问题处理不规范，存在以罚代拆、一罚了之的现象，给制止违法占地带来了不利影响。

对超占的面积按照法律规定超多少拆多少，现实中很难执行，使执法陷入两难困难。

二、依法解决农村宅基地闲置问题的路径农村宅基地的闲置，浪费了土地资源，不符合新农村建设的要求。

应以土地集约利用的理念，依法整治农村宅基地闲置问题，这不仅关系到村容村貌的建设，而且事关新农村建设水平。

１．加快宅基地立法，提高依法管理水平。

目前宅基地管理立法滞后，现行相关法规对农村宅基地使用权的取得只是作了原则性规定，缺乏规范的可操作审批办法。

须加强宅基地立法体系建设，尽快出台《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流转管理办法》及《土地登记条例》等，明晰宅基地产权，明确宅基地流转、宅基地登记发证、违规批地建房的处理等具体规定，指导土地管理部门的具体工作，杜绝土地浪费现象的发生。

２．明确宅基地产权，规范产权人行为。

完善农宅产权流转制度，建立以永续使用权为核心的农村宅基地制度，明晰宅基地的产权，为农宅的顺利流转提供制度保障。

在法律上对实际上存在的“永续使用权”给予明确规定和保护；产权完整和清晰是农村宅基地实现正常流转、减少交易成本的前提。

应当弱化土地所有权，强化土地使用权，让拥有宅基地使用权的村民可以享受除所有权外的其他所有权利，如占有权、经营权、收益权、处分权等。

住宅产权同宅基地使用权应统一，须严格界定，并予保护。

允许将属于本集体的宅基地流转给其他非本集体组织的公民或者法人经营，鼓励宅基地使用者将其宅基地租赁给其他村民转变用途进行农业生产或其他生产，村集体与其他管理部门不应干涉其收益，也不应将其收益截留。

同时应当出台一系列限制产权人闲置宅基地等的措施，促进宅基地资源的合理配置。

３．建立规范的农村宅基地市场，鼓励合理流转。

建立政府管理下的农村宅基地市场，允许农民宅基地使用权合理流转，完善社会主义市场体系。

农村宅基地流转体现了合理利用土地的要求，有利于集约利用土地资源。

须制定农民宅基地使用权流转制度，允许农村依法取得的宅基地逐步在一定条件和范围内自由流转。

坚持用途管制原则，可以将宅基地连同上建筑物优先转让给符合宅基地申请条件的农民，也可以转让给其他农民。

为鼓励合理流转民，流转收益则主要归原使用者所有，而对农民宅基地实际使用面积超过规定标准的部分，在土地流转后应将超出部分按规定比例上交，以切实保护土地所有者和使用者的土地权益。

农民转让了宅基地使用权的，不得再申请新的宅基地。

禁止买受人擅自将宅基地改变为商业用地，谨防商业投机活动。

４．积极调整村庄结构，合理规划建设农村社区。

目前我国农村居民点分布散、居民点规模小、生活基础设施缺乏，且农村各村庄拥有的资源量很不相同，经济社会发展差距较大。

为改变这种不平衡状况，创造和谐的农村发展环境，须尽快调整村庄结构。

亟需对农村宅基地进行规划、集中安排，加快中心村镇建设力度，使基础设施和公共服务向农村延伸。

将那些零碎布局的居民点迁移入中心村，同时，相对集中的居民小区实行农村小区化管理，消除城乡二元结构。

这样可以对腾出的宅基地进行复耕整理，提高土地利用率。

５．加大宣传力度，引导农民合理建房。

要充分利用各类媒体，大力宣传宅基地集约化使用的意义，通过宣传教育和社会舆论的正确引导，帮助农民树立正确的建房观，使广大群众积极参与到农村宅基地集约化工作中来。

严格控制人均用地，清理超标占地建房，要控制土地增量，一旦人均用地达到临界值，该区域的农村居民点用地须从存量土地中挖潜，以盘活存量。

加强执法力度，严格检查审批后的农户建房情况，特别是要调查农民新建住房后旧房的拆除情况，防止出现新闲置房，提高土地利用效率和集约化程度。

参考文献：［１］王鹏翔：对城郊农民宅基地管理的政策建议，《中国土地》，２００６年９月，第１６—１７页。

［２］刘俊：《中国土地法理论研究》，法律出版社，２００６年版，第３２３—３２４页。