文献综述 当代中国实践企业型政府的可行性研究

《当代中国实践企业型政府的可行性研究》

文献综述

一、企业型政府产生的背景

自20世纪70年代末、80年代初以来，由于政府角色危机、财政危机、信任危机以及官僚主义和经济全球化的竞争压力，西方国家掀起了声势浩大的政府再造运动。这场政府再造运动涉及范围之广，持续时间之长，再造力度之深，可谓空前。综合看其产生的深刻社会背景如下：（一）经济全球化与竞争带来的现实压力

经济全球化使得世界各地的联系更加紧密，相互依赖程度更大，竞争也日益激烈。一个国家的竞争优势取决于政府的应变能力，取决于政府的效能。面对经济全球化的挑战，政府必须提出有效的、具有前瞻性的社会政策，以增强国家的经济竞争力。显然，在这种大环境下，传统的官僚组织已不再适应，建立政府管理的新范式成为一种必然的趋势。另外，官僚体制由于自身的缺陷，受到人们普遍的质疑和批评，引发了政府的合法性危机。这迫使西方国家进行政府再造运动，重振公民对政府的信任，改善政府与公民的关系以增强政府的合法性。

（二）政府扩张使政府角色膨胀，造成政府失灵，从而使西方政府面临困境和危机

二战后，受国家干预主义的影响，西方国家加大了政府对市场和社会生活的干预，使得政府职能急剧扩张，政府角色不断膨胀，引发了人民对政府治理能力的怀疑，造成了所谓的管理危机。而国家福利主义的推行，使得政府开支增大，这对政府构成了巨大的压力和持续的财政赤字。可财政资源又相对有限，此时提高税收已不大可能，政府陷入了财政危机之中。危机和困境迫使人们重新思考并调整政府的角色问题。

（三）私营企业再造的成功经验

20世纪70年代，西方国家经济发展速度放慢，大中小型企业的平均寿命缩短，一些目光远大的公司对旧的生产经营管理制度及其背后的理念和原则进行了彻底的改革，并不断进行管理创新，取得了成功。企业在管理理念、体制、方法、技术等方面都创造了成功的经验，如重视成本效益分析、重视企业人力资源开发和管理、实行标杆管理、绩效管理，强调组织学习等等。私营企业管理的有效性与政府管理的落后、保守形成了鲜明的对比。私营企业的创新精神和再造之成功经验无疑对政府的管理和服务产生了积极示范效应并构成了巨大的再造压力。

全球化进程的加快、国家核心竞争力的转移、政府权威的日趋下降、工商企业再造经验的传播、信息技术的普及等因素，构成了政府改革和发展的强大动力；而政府职能扩张和规模膨胀所导致的财政、管理和信任危机，则成为推进行政体制改革、建立企业型政府的直接动因。面对这一形势，传统官僚制严格的等级制线性结构、对法律的过度崇拜、过于细致的专业分工显得日益僵化，力不从心，这进一步构成了行政改革的体制原因。作者认为，企业型政府是公共行政改革过程中运用企业家精神和企业理论改造传统运作方式，使其具有顾客至上、成本意识和创新精神的政府，是公共行政从传统官僚制向后官僚制转换的一种理想模式。这一主张，既非将政府同化为企业，亦非政府官员都由企业家来取代，而是用企业理论、企业家精神来影响和引导的政府改革，使未来政府更具有回应性、科学性和前瞻性。

二、企业型政府相关概念的界定

“企业型政府”（Businesslike Government）,又称“企业家政府”、“企业性政府”和“企业家

精神政府”,是新公共管理学的核心理论之一。企业型政府作为一个完整的概念，是由美国学者戴维•奥斯本和特德•盖布勒于20世纪90年代在《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书中提出的。企业型政府可以这样界定：一种区别于官僚制政府，具有企业顾客至上、成本意识和创新动力理念的政府。也就是说，当政府体制及其运作过程具有创新，公民导向，成本意识时，就会引发革新的理念，当这种理念转化为具体的方案设计并付诸实践时，便构成了企业型政府的基本雏形。

马建川胡叔宝在《公共管理导论》教学大纲中写到：企业型政府是指政府部门由一群富有企业家精神的公共管理者组成，他们能够运用各种创新策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，并有效运用资源提高政府的效率。企业型政府并不是要将政府变为企业，像企业那样运作，而是认为政府必须在市场导向的观念下，引进竞争机制，运用创新策略。

赛伊：“企业家”一词，最早是由19世纪初法国经济学家萨伊提出的。按赛伊所言，企业家并非专指私营部门的从业者，而是指能够转移低产值的经济资源至较高生产力的领域，并获得较大的收获。

中国政法大学教授鲁照旺：政府改革理论中有一个“企业家政府”的概念。这一概念的提出，是为了用企业家精神来改革或重塑政府，提高政府效率。

三、西方国家企业型政府再造的成效及其局限

西方国家为摆脱困境，相继进行了旨在建立企业型政府的政府再造运动。其显著成效及经验主要有以下几个方面：

（一）提高行政效能，拥有一定成果，趋于全能政府

企业型政府强调政策规划和项目的效益关系，通过运用企业家精神改造官僚主义政府传统预算和补偿办法，把成本与收益、投入与效果联系起来，按业绩和“结果”来付费。对政府的预算和财务进行管理，建立责任机制，努力实现资源利用的最大化，使政府能像企业那样合理利用资源，更好地为社会服务。新西兰、美国、英国等西方各国为回应民众的需求与社会的压力，采取实用主义态度对政府进行再造运动。这些措施，达到了简化行政程序和消除不必要的开支的目的，革除了长久以来行政效率不彰的缺陷，提高了行政效能。全能型政府在西方国家也不同程度地存在。受干预主义及福利主义国家观念的影响，西方国家的政府组织在20世纪70年代以前也包揽了许多的事。西方国家在综合平衡效率和公共利益后，对一些行业和领域通过签约外包、经营特许权、市场运作、政府贩售等方式纷纷缩小政府的职能，力求做到“小而精”，以更好地履行政府的职能，更好地为民众服务。

（二）广泛采用分权或授权的方式进行管理

政府效仿企业采取授权或分权的办法，通过减少层级，分散决策方式授予地方政府或派出机关发挥因地制宜的作用；通过民主参与、授予权责的方式提高政府组织的生产力和工作效率。具体的做法是政府将制定政策（掌舵）与服务提供（划浆）分开。美国联邦政府在政府再造的过程中，都不同程度地扩大地方政府的权力，“还权于州，还权于民”。此外，英国、法国等中央集权色彩比较浓的国家都不同程度地扩大地方政府的权力。

（三）注重引进私营企业的一些科学方法和先进的经营理念

重视民众，强调顾客导向。一个企业的生存最终取决于该企业能否回应市场的需求，能否满足广大顾客的需要。政府与企业的一个相似之处就是它也必须回应民众，取得人民的信任，为民服务。政府的企业化再造将民众视为顾客，以顾客为导向，及时倾听民众的意见，以提高服务质量，满足顾客的需求。

重视人力资源管理，注重对环境的分析。传统的政府管理将组织的工作人员看成被动的工具，