可持续发展的城市总体规划目标指标体系
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3 可持续发展指标专题研究的思路与借鉴
为保证总体规划指标体系制定得更加科学合 理，本次总规开展了专题研究《深圳可持续发展 的决策支持系统研究》，其结论和方法对城市发 展目标指标体系的建立最具借鉴和参考意义。该 课题借鉴香港的成功经验，结合深圳实际明确了 深圳城市可持续发展的愿景目标，制定了指导深 圳可持续发展的原则，并从经济、环境质量、交 通和运输、住房与教育、健康、自然资源和生态 保护、公共设施和服务等7个方面提出共27项指 标，作为建立可持续发展决策支持系统的依据。
wenku.baidu.com83
【文章编号】1002-1329 (2011)08-0083-05
【中图分类号】TU984.11 【文献标识码】A 【作者简介】
陆 佳(1974-)，女，博 士，深圳市城市规划发展 研究中心高级规划师。 邹 兵(1967-)，男，博 士，深圳市城市规划发展 研究中心教授级高级规划 师。 樊 行(1983-)，女，硕 士，深圳市城市规划发展 研究中心注册规划师。 【收稿日期】2011-05-30
主知识产权高新技术产品产值占高新技术产品产 值比重”等具有深圳本地特色的指标。
2.2 各类指标体系对城市规划的参考价值 深圳市已有各项城市发展指标体系研究对本
次总规目标指标体系构建的参考借鉴价值具体可 以概括为以下3个方面：
首先，促使传统城市规划指标在关注空间属 性的同时，也开始关注社会、经济领域的发展。 传统的城市规划指标主要强调对空间发展的控 制，指标较为单一和刚性。然而，城市空间的发 展往往与城市社会经济以及资源环境的发展紧密 相关，对于城市空间的单方面控制，将会由于城 市发展其他领域的不配套而无法实现。因此，民 生净福利等指标体系中，对于社会福利、经济转 型、环境保护、资源节约等指标就成为本次总规 指标的有益补充。
2 深圳现有指标体系与城市规划的关系
2.1 深圳现有指标体系的基本特点 深圳早在“十五”期间建立的《深圳基本
实现现代化指标体系》，将基本实现现代化的目 标分为经济发展、社会发展、城市发展和可持续 发展4个方面。2003年发布的《深圳市民生净福 利指标体系》涵盖收入分配与公平、城市安全、 社会保障、公共服务、人的发展等5个方面，突 出以人为本，力求从收入分配、政府公共产品和 公共服务等多环节反映深圳市民的生存、生活 和福利状况，共包括21项指标。2005年发布的 《深圳市落实科学发展观经济社会调控指标体系 (试行)》是一个量化考核的指标体系，从宏观效 益、生态环境、创新能力、社会和谐4个方面选 定18项指标对城市经济社会发展进行调控，促使 各政府部门将转变经济发展方式、提高经济发展 质量、确保速度和效益的协调发展等各项工作 落到实处。2006年发布《“效益深圳”统计指标 体系》则是一种监控体系，特别将“万元GDP能 耗”、“万元GDP水耗”等反映城市发展效益的 关键指标纳入了深圳的国民经济核算体系，对转 变经济增长方式的过程予以实时监测。2007年发 布的《深圳市生态市建设指标体系》的特点，是 分阶段提出了2010年、2015年和2020年各个时期 的生态市建设目标，包括经济发展、环境保护、 社会进步三大类共32项指标，在与国家生态市指 标体系基本保持一致的前提下，增加了“环保投 资占GDP比重”、“万元GDP建设用地”、“自
城市转型首先体现在城市发展目标的转型， 而指标体系通过将发展目标细化、量化，对目标 的实现起到实际的促进和保障作用。为进一步明 确转型规划所提出的城市发展方向与要求，《深 圳市城市总体规划(2010－2020)》在规划编制前 期开展了有关城市可持续发展指标体系的专题研 究，在出台的规划文本中明确提出了城市发展的
但是，基于国家体制、规划编制体系和国 情的差异，各地在指标内容、指标选取、规划控 制目标设定等方面也不同。以美国为例，美国是 联邦制国家，各州的规划指标体系在形式和内容 上具有较大的灵活性和差异性，其中贫困地区的 规划指标更多关注与自然和资源有关的问题及基 础设施发展建设问题，发达地区的规划指标更多 地关注与人有关的教育、医疗、职业培训、建筑 美学与文化等问题①。英国在2004年颁布了《规 划与强制收购法》，确立并在全国实施年度监测 报告(AMR)制度。该项制度的核心部分是由远期 目标(objectives)—具体目标(targets)—评估指标 (indicators)这一框架所构成的评估指标体系。虽 然评估指标体系不完全等同于规划指标体系，但 由于AMR制度要求地方规划机构必须根据该指标
时促进深圳及其周边地区建成具有高附加值的活 深圳市现有各类指标体系对深圳城市经济、社会
力经济、和谐社会和良好生态环境，从而使深圳 和生态环境发展目标的研究结果。在指标体系草
市成为一个对企业和社会都具有强大吸引力的中 案形成后，通过多轮次的专家论证、部门讨论和
心城市。通过多次政府咨询，同时借鉴成功的国 公众咨询，对指标体系进行反复调试；最后经主
陆佳邹兵樊行 可持续发展的城市总体规划目标指标体系
城市规划 CITY PLANNING REVIEW 2011年 第35卷 第8期 VOL.35 NO.8 AUG. 2011
深圳市城 市总体规 划专版
Shenzhen Comprehensive
Urban
Plan
84
体系对地方发展计划的实施情况以及地方发展文 件的政策目标达成度进行年度评价，因此对地方 规划指标的确定具有重要影响。
本次总规城市发展目标指标体系的建立和
表1 深圳市可持续发展指导原则 Tab.1 Guidelines of Shenzhen sustainable development
主题
指导原则
经济
培育有竞争力的经济体系，有效利用资源，满足当代和子 孙后代的需要和愿望
环境质量
为当代和子孙后代营造高品质环境，通过尽量减小发展的 环境影响，改善和恢复环境，积极避免或减少环境问题
课题采用“顶层设计”的方法，首先提出关
于深圳可持续发展的前提假设，在相关文献调查 协调；指标现状值的获取途径主要来自于深圳市
和资料分析基础上，明确了适应深圳城市特点和 国民经济核算体系等常规统计资料，以及政府相
发展需求的可持续发展的愿景目标为：综合考虑 关职能部门内部的统计数据；指标规划值的论证
当代和后代对社会、经济和环境条件的需求，同 主要依托总体规划相关专题研究，同时广泛吸纳
ABSTRACT: The scientificity of comprehensive urban plan partly lies in systematic and integrated indicator system. The quantitative research of comprehensive urban plan is always a hot topic in the domain of urban planning. Based on the Research of Shenzhen Sustainable Development Indicator System, the Shenzhen Comprehensive Urban Plan 2010-2020 establishes an indicator system of urban development targets which aims to guide the urban transition of Shenzhen. Compared with traditional indicator system of comprehensive urban plan in China, the proposed indicator system has made much exploration in the methodology and contents. KEYWORDS: sustainable development; comprehensive urban plan; urban development targets; indicator system
第三，现有指标体系丰富了城市规划指标 数据获取的途径和渠道，提高了数据获取的便利 度。深圳市现有指标体系多数是由市委市政府或 政府职能部门制定并颁布，在出台指标体系的同 时，一般会配备相应的政策以强化指标体系的实 施与考核。为此，不少指标已陆续被纳入深圳市 国民经济核算体系及政府职能部门内部统计体 系，成为常规性、公开性的统计监测数据，从而 降低了城市规划指标体系数据采集的成本。
可持续发展的城市总体规划目标指标体系
INDICATOR SYSTEM OF THE TARGETS OF COMPREHENSIVE URBAN PLAN TOWARD SUSTAINABLE DEVELOPMENT
陆佳邹兵樊行
LU Jia; ZOU Bing; FAN Xing
【摘要】系统、综合的指标体系是体现城市总体 规划科学性的标志之一，城市总体规划的量化研 究一直是国内外规划界十分关注的问题。《深圳 市城市总体规划(2010－2020)》以深圳可持续发 展指标研究为基础,构筑了引导深圳城市转型的 城市发展目标指标体系.与我国传统城市总体规 划指标相比，在指标体系构建方法以及内容等各 方面都进行了有益探索。 【关键词】可持续发展；城市总体规划；城市发 展目标；指标体系
1.2 国内规划指标体系研究进展 国内许多城市在控制性详细规划层面和专
项规划指标体系研究方面有着不少有益的探索和 实践，但城市总体规划层面的指标体系研究还较 为缺乏。上海在2001年开展了城市总体规划指标 体系的研究(叶贵勋、金忠民，2002)，构建了包 括人口、用地、城镇体系、文化、教育、体育、 卫生、环境、绿地、交通、市政公用设施等共21 个大类、48个中类、352个小类的城市总体规划 指标体系，并将指标分为基本指标和参考指标， 以便从总体规划控制要求上加以区分。但总的来 说，我国在城市总体规划指标体系方面尚未建立 一套综合系统的方法，用地和设施规模的论证与 经济增长、产业结构演变、居民需求以及资源环 境保护要求缺乏衔接，对城市总体规划目标和规 划方案的制定缺乏有效指导性。
际经验，确立了深圳可持续发展的7项指导原则 管部门审批后向社会公示(图1)。
(表1)。
在上述7项原则指引下，研究结合实际案 例，通过对初步拟定的各项相关指标的性能进行 反复运行和测试，最终建立了由27项指标构成的 深圳市可持续发展指标体系，并提出了计算机辅 助评估工具的构建框架以及指标体系实施架构建 议。
其次，为城市规模、基础设施供给等规划指 标的论证提供了依据。为强化转型期对城市发展 规模的调控，本次总规打破以往“以需定供”和 “终极控制”的思路，通过人口、用地、经济、 资源、环境等方面的协调性分析，来确定城市用 地规模和人口规模以及相应的基础设施配套系 数。在这一过程中，深圳市已有的城市发展指标 体系中有关人口、经济、社会、资源、环境等现 状和目标值，为规划指标分析和规划目标的最终 确定提供了有力支撑。
指标选择吸收了该项研究提出的先进理念和创新 思路。首先，针对指标经常受人们主观价值判断
目标指标体系，对于指标体系构建的思路、方 法、内容等方面均进行了系统研究和探索思考。
1 国内外相关规划指标体系评价
1.1 国外规划指标体系研究进展 世界主要发达国家在城市规划实践中有不
少指标体系方面的研究，内容大体涵盖经济、社 会、资源、环境、人文等方面。综合对美国、英 国、德国、日本等国家规划指标体系的考察，可 以发现世界主要发达国家城市规划指标体系通常 具有以下特点：一是指标确定通常综合考虑社 会、经济、环境、文化、景观等多方面因素；二 是规划指标重点突出公共资源的配置；三是规划 指标具有定性和定量的内容，便于理解和实施； 四是规划指标充分体现以人为本的特征；五是通 过立法保障规划指标的有效实施；六是注重指标 实施的可行性评价，以及动态性跟踪与修订；七 是指标制定过程中强调公众参与，赋予公众话语 权；八是明确事权责任，将指标实施与各级政府 的管辖权限充分衔接(张晓军，等，2008)。
为保证总体规划指标体系制定得更加科学合 理，本次总规开展了专题研究《深圳可持续发展 的决策支持系统研究》，其结论和方法对城市发 展目标指标体系的建立最具借鉴和参考意义。该 课题借鉴香港的成功经验，结合深圳实际明确了 深圳城市可持续发展的愿景目标，制定了指导深 圳可持续发展的原则，并从经济、环境质量、交 通和运输、住房与教育、健康、自然资源和生态 保护、公共设施和服务等7个方面提出共27项指 标，作为建立可持续发展决策支持系统的依据。
wenku.baidu.com83
【文章编号】1002-1329 (2011)08-0083-05
【中图分类号】TU984.11 【文献标识码】A 【作者简介】
陆 佳(1974-)，女，博 士，深圳市城市规划发展 研究中心高级规划师。 邹 兵(1967-)，男，博 士，深圳市城市规划发展 研究中心教授级高级规划 师。 樊 行(1983-)，女，硕 士，深圳市城市规划发展 研究中心注册规划师。 【收稿日期】2011-05-30
主知识产权高新技术产品产值占高新技术产品产 值比重”等具有深圳本地特色的指标。
2.2 各类指标体系对城市规划的参考价值 深圳市已有各项城市发展指标体系研究对本
次总规目标指标体系构建的参考借鉴价值具体可 以概括为以下3个方面：
首先，促使传统城市规划指标在关注空间属 性的同时，也开始关注社会、经济领域的发展。 传统的城市规划指标主要强调对空间发展的控 制，指标较为单一和刚性。然而，城市空间的发 展往往与城市社会经济以及资源环境的发展紧密 相关，对于城市空间的单方面控制，将会由于城 市发展其他领域的不配套而无法实现。因此，民 生净福利等指标体系中，对于社会福利、经济转 型、环境保护、资源节约等指标就成为本次总规 指标的有益补充。
2 深圳现有指标体系与城市规划的关系
2.1 深圳现有指标体系的基本特点 深圳早在“十五”期间建立的《深圳基本
实现现代化指标体系》，将基本实现现代化的目 标分为经济发展、社会发展、城市发展和可持续 发展4个方面。2003年发布的《深圳市民生净福 利指标体系》涵盖收入分配与公平、城市安全、 社会保障、公共服务、人的发展等5个方面，突 出以人为本，力求从收入分配、政府公共产品和 公共服务等多环节反映深圳市民的生存、生活 和福利状况，共包括21项指标。2005年发布的 《深圳市落实科学发展观经济社会调控指标体系 (试行)》是一个量化考核的指标体系，从宏观效 益、生态环境、创新能力、社会和谐4个方面选 定18项指标对城市经济社会发展进行调控，促使 各政府部门将转变经济发展方式、提高经济发展 质量、确保速度和效益的协调发展等各项工作 落到实处。2006年发布《“效益深圳”统计指标 体系》则是一种监控体系，特别将“万元GDP能 耗”、“万元GDP水耗”等反映城市发展效益的 关键指标纳入了深圳的国民经济核算体系，对转 变经济增长方式的过程予以实时监测。2007年发 布的《深圳市生态市建设指标体系》的特点，是 分阶段提出了2010年、2015年和2020年各个时期 的生态市建设目标，包括经济发展、环境保护、 社会进步三大类共32项指标，在与国家生态市指 标体系基本保持一致的前提下，增加了“环保投 资占GDP比重”、“万元GDP建设用地”、“自
城市转型首先体现在城市发展目标的转型， 而指标体系通过将发展目标细化、量化，对目标 的实现起到实际的促进和保障作用。为进一步明 确转型规划所提出的城市发展方向与要求，《深 圳市城市总体规划(2010－2020)》在规划编制前 期开展了有关城市可持续发展指标体系的专题研 究，在出台的规划文本中明确提出了城市发展的
但是，基于国家体制、规划编制体系和国 情的差异，各地在指标内容、指标选取、规划控 制目标设定等方面也不同。以美国为例，美国是 联邦制国家，各州的规划指标体系在形式和内容 上具有较大的灵活性和差异性，其中贫困地区的 规划指标更多关注与自然和资源有关的问题及基 础设施发展建设问题，发达地区的规划指标更多 地关注与人有关的教育、医疗、职业培训、建筑 美学与文化等问题①。英国在2004年颁布了《规 划与强制收购法》，确立并在全国实施年度监测 报告(AMR)制度。该项制度的核心部分是由远期 目标(objectives)—具体目标(targets)—评估指标 (indicators)这一框架所构成的评估指标体系。虽 然评估指标体系不完全等同于规划指标体系，但 由于AMR制度要求地方规划机构必须根据该指标
时促进深圳及其周边地区建成具有高附加值的活 深圳市现有各类指标体系对深圳城市经济、社会
力经济、和谐社会和良好生态环境，从而使深圳 和生态环境发展目标的研究结果。在指标体系草
市成为一个对企业和社会都具有强大吸引力的中 案形成后，通过多轮次的专家论证、部门讨论和
心城市。通过多次政府咨询，同时借鉴成功的国 公众咨询，对指标体系进行反复调试；最后经主
陆佳邹兵樊行 可持续发展的城市总体规划目标指标体系
城市规划 CITY PLANNING REVIEW 2011年 第35卷 第8期 VOL.35 NO.8 AUG. 2011
深圳市城 市总体规 划专版
Shenzhen Comprehensive
Urban
Plan
84
体系对地方发展计划的实施情况以及地方发展文 件的政策目标达成度进行年度评价，因此对地方 规划指标的确定具有重要影响。
本次总规城市发展目标指标体系的建立和
表1 深圳市可持续发展指导原则 Tab.1 Guidelines of Shenzhen sustainable development
主题
指导原则
经济
培育有竞争力的经济体系，有效利用资源，满足当代和子 孙后代的需要和愿望
环境质量
为当代和子孙后代营造高品质环境，通过尽量减小发展的 环境影响，改善和恢复环境，积极避免或减少环境问题
课题采用“顶层设计”的方法，首先提出关
于深圳可持续发展的前提假设，在相关文献调查 协调；指标现状值的获取途径主要来自于深圳市
和资料分析基础上，明确了适应深圳城市特点和 国民经济核算体系等常规统计资料，以及政府相
发展需求的可持续发展的愿景目标为：综合考虑 关职能部门内部的统计数据；指标规划值的论证
当代和后代对社会、经济和环境条件的需求，同 主要依托总体规划相关专题研究，同时广泛吸纳
ABSTRACT: The scientificity of comprehensive urban plan partly lies in systematic and integrated indicator system. The quantitative research of comprehensive urban plan is always a hot topic in the domain of urban planning. Based on the Research of Shenzhen Sustainable Development Indicator System, the Shenzhen Comprehensive Urban Plan 2010-2020 establishes an indicator system of urban development targets which aims to guide the urban transition of Shenzhen. Compared with traditional indicator system of comprehensive urban plan in China, the proposed indicator system has made much exploration in the methodology and contents. KEYWORDS: sustainable development; comprehensive urban plan; urban development targets; indicator system
第三，现有指标体系丰富了城市规划指标 数据获取的途径和渠道，提高了数据获取的便利 度。深圳市现有指标体系多数是由市委市政府或 政府职能部门制定并颁布，在出台指标体系的同 时，一般会配备相应的政策以强化指标体系的实 施与考核。为此，不少指标已陆续被纳入深圳市 国民经济核算体系及政府职能部门内部统计体 系，成为常规性、公开性的统计监测数据，从而 降低了城市规划指标体系数据采集的成本。
可持续发展的城市总体规划目标指标体系
INDICATOR SYSTEM OF THE TARGETS OF COMPREHENSIVE URBAN PLAN TOWARD SUSTAINABLE DEVELOPMENT
陆佳邹兵樊行
LU Jia; ZOU Bing; FAN Xing
【摘要】系统、综合的指标体系是体现城市总体 规划科学性的标志之一，城市总体规划的量化研 究一直是国内外规划界十分关注的问题。《深圳 市城市总体规划(2010－2020)》以深圳可持续发 展指标研究为基础,构筑了引导深圳城市转型的 城市发展目标指标体系.与我国传统城市总体规 划指标相比，在指标体系构建方法以及内容等各 方面都进行了有益探索。 【关键词】可持续发展；城市总体规划；城市发 展目标；指标体系
1.2 国内规划指标体系研究进展 国内许多城市在控制性详细规划层面和专
项规划指标体系研究方面有着不少有益的探索和 实践，但城市总体规划层面的指标体系研究还较 为缺乏。上海在2001年开展了城市总体规划指标 体系的研究(叶贵勋、金忠民，2002)，构建了包 括人口、用地、城镇体系、文化、教育、体育、 卫生、环境、绿地、交通、市政公用设施等共21 个大类、48个中类、352个小类的城市总体规划 指标体系，并将指标分为基本指标和参考指标， 以便从总体规划控制要求上加以区分。但总的来 说，我国在城市总体规划指标体系方面尚未建立 一套综合系统的方法，用地和设施规模的论证与 经济增长、产业结构演变、居民需求以及资源环 境保护要求缺乏衔接，对城市总体规划目标和规 划方案的制定缺乏有效指导性。
际经验，确立了深圳可持续发展的7项指导原则 管部门审批后向社会公示(图1)。
(表1)。
在上述7项原则指引下，研究结合实际案 例，通过对初步拟定的各项相关指标的性能进行 反复运行和测试，最终建立了由27项指标构成的 深圳市可持续发展指标体系，并提出了计算机辅 助评估工具的构建框架以及指标体系实施架构建 议。
其次，为城市规模、基础设施供给等规划指 标的论证提供了依据。为强化转型期对城市发展 规模的调控，本次总规打破以往“以需定供”和 “终极控制”的思路，通过人口、用地、经济、 资源、环境等方面的协调性分析，来确定城市用 地规模和人口规模以及相应的基础设施配套系 数。在这一过程中，深圳市已有的城市发展指标 体系中有关人口、经济、社会、资源、环境等现 状和目标值，为规划指标分析和规划目标的最终 确定提供了有力支撑。
指标选择吸收了该项研究提出的先进理念和创新 思路。首先，针对指标经常受人们主观价值判断
目标指标体系，对于指标体系构建的思路、方 法、内容等方面均进行了系统研究和探索思考。
1 国内外相关规划指标体系评价
1.1 国外规划指标体系研究进展 世界主要发达国家在城市规划实践中有不
少指标体系方面的研究，内容大体涵盖经济、社 会、资源、环境、人文等方面。综合对美国、英 国、德国、日本等国家规划指标体系的考察，可 以发现世界主要发达国家城市规划指标体系通常 具有以下特点：一是指标确定通常综合考虑社 会、经济、环境、文化、景观等多方面因素；二 是规划指标重点突出公共资源的配置；三是规划 指标具有定性和定量的内容，便于理解和实施； 四是规划指标充分体现以人为本的特征；五是通 过立法保障规划指标的有效实施；六是注重指标 实施的可行性评价，以及动态性跟踪与修订；七 是指标制定过程中强调公众参与，赋予公众话语 权；八是明确事权责任，将指标实施与各级政府 的管辖权限充分衔接(张晓军，等，2008)。