美国的新国家安全战略

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美国新国家安全战略报告的特点
余万里
美国新国家安全战略报告的特点


2006年3月16日，美国总统布什推出执政以来的第二份《美国国家安全战略报告》。该报告每四年推出一份，虽然报告本身并不具备法律效力，但却是美国军事、外交、经济以及其他政策领域的指导性文件。因此，新国家安全战略报告的推出引起了广泛的重视，从中可以解读布什政府全球战略的走向。从总体上看，新的国家安全战略报告依然延续了2002年9月布什政府第一份国家安全战略报告的思路。
第一，反恐依然被布什政府放在了国家安全的首要位置。布什在报告前言中开宗明义地指出：“美国处在战争之中。这是一份战时的国家安全战略以应对我们面临的严重威胁———被仇恨与谋杀的富有侵略性的意识形态点燃的恐怖主义的兴起，已经在2001年9月11日充分地展示在美国人面前。”
第二，大规模杀伤性武器的扩散依然是美国国家安全所面临的最为重大的威胁。鉴于大规模杀伤性武器的破坏性，美国尤其担心这些武器落入与之为敌的伊斯兰极端势力手中。因此，新的国家安全报告中，列出了伊朗、叙利亚、津巴布韦、白俄罗斯、朝鲜、缅甸、古巴等7个所谓“专制国家”，其中伊朗成为当前美国外交面临的最大的威胁。参与撰写该报告的戴维·E·桑格尔表示：“如果就单个国家来说，伊朗是美国现在和不远将来最大的威胁。如果想避免美伊发生冲突的话，那么以美国为首的外交努力务必阻断伊朗的浓缩铀计划。”
第三，新的国家安全战略报告再度肯定和强调了“先发制人”的军事打击战略。“先发制人”战略是布什2002年国家安全战略报告中提出的一个重要思想，作为对“9·11”事件的反应，该战略宣布将在全球范围内主动攻击恐怖组织和敌对国家。“先发制人”战略一经提出便在全球引起了轩然大波，它意味着美国奉行几十年的“威慑”和“遏制”战略的终结。2003年，布什政府以勾结恐怖主义和试图发展大规模杀伤性武器为由，发动了推翻萨达姆政权的伊拉克战争，被认为是“先发制人”战略的首次运用。
美国深陷伊拉克战争泥潭的困境表明：单纯依靠武力，甚至抛开国际道义和国际法的基本原则推行的“先发制人”战略并不能解决美国所面临的恐怖主义威胁，相反却会导致更多的仇恨和暴力反抗。在国际社会和美国国内，越来越多的人都对“先发制人”战略的合理性和合法性提出质疑。然而，新的国家安全战略报告坚持认为：“只要有需要，在自卫的长期原则下，我们不排除在进攻

发生前使用武力的手段，即使是在敌人何时何地发动攻击仍不确定的前提下。在遭受大规模杀伤性武器攻击可能造成巨大破坏的时代，我们不能坐以待毙，让这种致命的危险变成现实。”
在“9·11”事件以及反恐战争四年半之后，尤其在伊拉克战争三周年之际，布什政府推出新的国家安全战略，显然要对美国当前面临的外交和国家安全战略处境做出回应。因此，同2002年的国家安全战略报告相对照，新报告更加突出了民主价值观、与盟国的关系以及大国关系的重要性。
新的国家安全战略报告宣称：“美国外交战略的目标是理想主义的，手段是现实主义的。”推广民主与自由价值观成为美国国家安全战略必不可少的组成部分。布什在第二任总统就职演讲中表示，在全世界范围内推广民主是美国外交政策的“根基”，新国家安全战略重申了这一思想。事实上，新国家安全报告在开篇部分原封不动地照搬了布什连任就职演讲稿中的表述：“美国的政策就是寻求和支持不同国家、不同文化的民主运动，终极目标是结束全世界的独裁专政。”报告强调美国对外战略的两大支柱：一是“在世界上促进自由、公正和人的尊严”；二是要“领导不断壮大的民主社会来应对我们时代的挑战”。
布什政府认为，推广民主是美国在长期的反恐战争中最终取胜的唯一途径。新的国家安全战略总结全球反恐怖战争的成败时也认识到，光靠武力来对付恐怖势力是远远不够的。恐怖组织和极端势力还会利用美国穷兵黩武的手段大打攻心战，在伊斯兰世界动员反美情绪，甚至在国际上博取舆论的同情。因此，新的美国国家安全战略提出，美国未来的全球反恐怖战争除了继续依靠武力之外，还必须展开意识形态和价值观的争夺，用自由、民主等“普世价值”争取不同宗教、民族与文化背景的民众的理解与支持。
新的国家安全战略报告强调要加强与盟国的关系，尤其是要获得北约和联合国的支持。在伊拉克战争问题上，美国与其盟国，尤其是法、德等主要欧洲盟友之间出现了严重的分歧。弥补大西洋裂痕是布什政府第二任期以来外交工作的重点之一，布什力图通过加强与盟国和联合国的关系来摆脱“孤独的超级大国”的国际形象。新的国家安全战略报告再次强调与盟友的合作，要用多边渠道、集体行动来打击恐怖主义、防止核武器扩散、推广全球民主。克林顿时期的一位外交专家认为，这意味着“布什的革命正式宣告结束”，其新保守主义的外交政策从此将重归克林顿路线，今后美国会更多地依靠国际合作，重新塑造美国的形象。
美国与盟国以外

的世界主要大国的关系在新的国家安全战略报告中也得到了充分的体现。其中，日渐紧张的美俄关系在新的国家安全战略报告中暴露无疑，报告公然对俄罗斯政府“迷失民主之路”深表担忧：“最近的种种趋势说明俄罗斯正在偏离自由与民主之路，俄美两国未来的关系取决于俄罗斯如何调整其政治、外交和国内政策。”报告肯定了印度作为一个“伟大的民主政体”在美国全球战略中的作用，“现在，印度已经准备与美国合作以一个主要大国的方式肩负起全球的责任”。
我国经济的快速发展也引起了新的美国家安全战略的高度关注。2002年的美国国家安全战略报告有18处提到“中国”，而新报告中有28处提到“中国”。新报告称，如果中国信守走改革与和平发展之路的承诺，美国将乐见一个和平与繁荣的中国，一个与美方合作应对共同挑战、保护共同利益的中国。新报告重申了2005年9月美国副国务卿佐利克提出的要中国“做负责任的利益相关者”的概念。与此同时，新报告也强调了中国的所谓“不确定性”，特别提到了美国的三个担心：一是中国增加军费开支的“透明度”；二是中国在全球寻求能源安全的方式和市场开放不够；三是中国支持那些能源丰富的国家而不顾这些国家的政府在搞所谓的“暴政”。
从内容上看，美国新的国家安全战略报告在总体框架和思路上与四年前的报告没有很多变化。但是，布什的第一份国家安全战略报告发表在“9·11”事件一周年，当时布什的支持率高达80%~90％。而如今的国家安全战略报告发表在伊拉克战争三周年之际，他的支持率已跌到36％。伊拉克困局、政策失误和一系列丑闻已使布什失去了在内政和外交上凯歌进行的能力。因此，从时间背景上看，新报告与其说是一份面向未来的指南，不如说是对布什政府既有路线的辩护。



美国新国家安全战略浅析文章原标题：以退为进，蓄势待发——美国新国家安全战略浅析
作者：崔磊
来源：中国国际问题研究所
来源日期：2010-6-18
本站发布时间：2010-7-11 22:17:29
阅读量：152次

一、 新国家安全战略的新特点
2010年5月底，美国政府出台《国家安全战略》(以下称新战略)，第一次将奥巴马政府上台前后关于国家安全的一系列主张在同一个文件中集中加以阐述。在多数问题上，新战略与布什及历任现代美国总统的国家安全战略一脉相承，仍然要求美国重视与欧洲、日本等传统盟国的关系，维持其军事上的绝对优势，推进民主人权，孤立伊朗和朝鲜，打击暴力极端主义，仍然认为对美国最大的威胁是大规模杀伤性武器落入恐怖分子之手

。在阿富汗问题上，奥巴马的先增兵、后撤军战略与布什在伊拉克的战略如出一辙。但是，这份战略报告对美国国家安全面临的威胁、目标和手段做了重新评估，与布什的战略相比，呈现出一些新特点：

一是对反恐战略进行了大幅调整。首先是弃而不用布什的“反恐战争”一词，认为美国不是在和一种抽象的意识形态——恐怖主义或宗教——伊斯兰教作战，而是在和具体的恐怖分子——基地组织及其附属组织作战。这不是简单的措辞变化，而是思维方式的改变。布什政府将恐怖主义树为敌人，则在其眼中敌人无处不在，草木皆兵，难免反应过度，导致先发制人和滥杀无辜。为消灭一个恐怖分子而造成无辜平民伤亡，往往激起当地民众的反美情绪，使其更同情恐怖分子。用奥巴马反恐顾问布伦南的话说，就是战术上虽然胜利了，但战略上失败了。而奥巴马将反恐目标缩小到具体的恐怖组织，综合运用军事、外交和发展援助等手段，不但能减轻美国军事力量的负担，而且能争取穆斯林国家的民心，削减恐怖主义的民众基础。其次，更加重视国内反恐。布什认为首要的安全威胁来自外部，要拒恐怖主义于国门之外，而新战略则认为来自内部的安全威胁更大。针对近日不断有恐怖分子试图在美国国内发动袭击，新战略提出要通过情报机关与社区的合作防范本土极端主义，凸显奥巴马对本土反恐的重视。

二是对使用武力的态度更谨慎。尽管新战略明确表示保留单边行动的权利，但与布什相比，对使用武力做了更多限制，表示要遵守使用武力的国际规则，获得国际支持，迫不得已才会使用武力。尽管新战略没有明确声明放弃“先发制人”战略，但比布什的措辞更温和，强调在使用武力前，会穷尽其他选择，并对动武的风险与成本进行谨慎的评估。

三是多边主义色彩浓厚。在新战略的序言中，奥巴马就开宗明义：“国际社会的责任不能由美国一国承担。”他敏锐地意识到：“动员集体行动有难度，国际体系有不足之处，但当美国置身于国际合作之外时就从未成功过。”与布什的消极态度相反，新战略要求美国积极参与联合国、二十国集团等国际组织和国际框架的运作，在解决全球性问题上争取国际支持。新战略中“集体行动” 、“集体安全”或“集体的力量”之类词汇俯拾即是，反映出奥巴马政府的多边主义风格。

四是非常重视国内经济问题。新战略特别强调经济是美国实力的源泉，美国的优势在于强大的创新能力和生产力，只有促进经济的繁荣，解决国内存在的经济、社会问题，美国的国家安全和海外影响力才

能得到根本保证。美国历来的国家安全战略报告都没有如此强调经济对国家安全和影响力的重要作用。

五是对中国期待有所变化。新战略根据国际新形势做出调整，希望中国扮演“负责任的领导角色”，与布什希望中国成为“负责任的利益攸关方”相比，对中国期待更高。但是新战略沿袭了布什的两面下注战略，表示在与中国发展“积极、建设性、全面的关系”的同时，要“密切关注中国的军事现代化进程，并做相应准备，以防美国的地区、全球利益及盟国受损”。

二、新战略出台的背景

在经历布什政府八年任期后，美国人沮丧地发现，美国已经深陷两场战争，而恐怖主义和大规模杀伤性武器扩散的威胁仍挥之不去，又刚刚经历大萧条后最严重的金融危机，在国际事务中深感力不从心。奥巴马能在大选中胜出，有很多因素起了作用，但与他倡导多边主义的国家安全战略不无关系。其实布什最后两年任期的外交政策已经在调整，有了更多的多边主义色彩，但这种调整已无力回天，只是进一步证明新保守主义国家安全战略的失败。调整国家安全战略已是大势所趋。

奥巴马执政后敏锐地意识到，国际道义的缺失和经济危机的拖累是美国当前面临困境的根源。一方面，布什政府的单边主义战略使美国面临更大的安全威胁，盟友和伙伴离心离德，国际形象和软实力受损，因此奥巴马在大选中祭起多边主义大旗，主张接触与合作。与伊朗和朝鲜开展接触与对话、缩小反恐打击的范围、改变一味偏袒以色列的中东政策、改善与传统盟国关系、拉拢中俄印等新兴大国，都是在实践这一战略思路。另一方面，受金融危机打击，美国的经济实力严重受损，成为最大的债务国，对国际事务的影响力今不如昔。美国人从帝国兴衰的历史和新兴大国国际地位提高的现实中得到启示：没有强大稳定的经济作为后盾，就会丧失主导国际秩序的能力，难逃衰落的噩运。因此，新战略开出 “接触、合作” 和“经济复苏”两个处方，试图遏制美国实力衰落的势头，恢复其昔日的辉煌。

新战略毫不避讳美国在国内外面临的各种问题，但总体基调还是很乐观，显示出奥巴马政府强烈的进取心。新战略反复强调要“恢复”美国的世界领导地位，说明美国称霸世界的根本目标没有变，变的只是谋求霸权的手段和策略。国务卿希拉里·克林顿在布鲁金斯学会的演讲一语中的：“美国的实力并未下降，只是需要改变运用实力的方式”。言外之意，只要美国改弦更张，对其实力巧加运用，就可以重树在国际体系中的霸主地位。因此，新战略的出台

并不预示着美国在全球力量的整体收缩，而是意味着美国正在根据国际形势变化调整战略重心，以退为进，蓄势待发。

三、新战略的前景

根据奥巴马上台一年多来取得的外交成果判断，新战略对美国重振国际形象和霸权地位会起到一定作用。奥巴马政府上台以来，参与或举办G20会议、联合国气候大会、核安全峰会等多边会议，以应对全球金融危机、气候变化、核不扩散等全球性问题，推动中东和平进程，与伊朗、缅甸等敌对国家积极接触，对改善美国形象、提高美国影响力颇有成效。根据2009年皮尤调查中心所做的民意调查，美国的国际形象明显改善。然而，由于存在诸多负面因素，新战略所描绘的美好前景并非坦途。

首先，受国内政治、经济等诸多因素影响，新战略难以得到完全贯彻实施。比如，新战略信誓旦旦要维持美国军事上的绝对优势，以维护全球安全，但降低财政赤字的压力很可能会使上述目标成为镜中月、水中花。再如，新战略声称要以身作则推行民主价值观，试图占据国际道义制高点，但受国内政治及资金问题等掣肘，奥巴马政府迟迟不能关闭关塔那摩监狱，大选承诺成为泡影。

其次，在国际层面，新战略对美国主导的国际秩序的规划也有些一厢情愿。盟国和伙伴是否愿意听命，为美国分担责任?如果它们逃避责任，美国该如何应对?对这些问题，新战略并没有给出明确答案。目前，很多盟国深受经济不振的困扰，在阿富汗战场看不到取胜的希望，不愿继续为美国埋单，已在私下盘算撤军。新战略试图拉拢中俄印等为合作伙伴，但这些国家的利益与美国的利益并不总是一致，因此与美国的合作也不会一帆风顺。伊朗和朝鲜等敌国也不会轻易就范。

近来，以罗伯特·卡普兰和罗伯特·卡根等为代表的右翼保守学者蠢蠢欲动，纷纷发表言论，批评奥巴马对伊朗和朝鲜的接触政策已经走进死胡同，在阿富汗陷入泥潭，主张对中国采取遏制战略等等。中期选举在即，可以预料，一俟奥巴马的国家安全决策出现失误，共和党方面就会发动舆论攻势，试图影响中期选举结果，东山再起。新战略一出台就经受着严峻的考验。