论检察权在直辖市分院的配置

论检察权在直辖市分院的配置
【出处】《法学杂志》2008 年第 6 期 【摘要】直辖市检察分院是隶属于直辖市检察院的一级独立办案机关，各项工 作职能都围绕办案展开，为办案服务。直辖市分院在整个检察体系中的特殊地 位和法律属性，决定了检察权在其中特有的配置规律。为有效解决当前直辖市 分院检察权配置中的诸多问题，实现检察权在直辖市分院的科学运转和良性发 展，有必要在坚持Biblioteka Baidu行直辖市以下检察机关直接领导模式的基础上，不断完善 和强化直辖市分院作为独立办案主体的地位和作用。 【关键词】检察权配置；办案主体；专业化 【写作年份】2008 年
务委员会决定。然而，由于分院具有独立行使检察权的特性，所以分院的这种 依附性同时又具有明显的有限性。因为，从法定职权的行使方式上看，分院内 设置有完全独立于市院的检察委员会，其做出的决定不需要经过市院检察委员 会的同意；从检察官的任免上看，除检察员的任免程序完全同于市院外，分院 的助理检察员由本院检察长直接任免，无需报经市院检察长批准。二是财政来 源依附于市院。从北京市的情况看，市财政对市院一家，两个分院都在市院的 大盘内，作为二级财政 “ 分灶 ” 管理。包括专案等专项经费的申请，都要经由 市院报市财政，并由市院进行再分配。 直辖市分院的这种独立性和依附性并存的特点，决定了检察权在直辖市分 院配置规律上的独有特点。如何认识检察权在直辖市分院的配置规律，不仅直 接关系到检察权在其中的合理配置，关系到对直辖市分院的功能定位及权力行 使效果的认识和评价，而且也影响到对直辖市检察职权系统配置和运行机制的 科学设计。 二、检察权在直辖市分院合理配置的规律 探讨检察权如何在直辖市分院实现合理配置，首先要厘清两个问题：一是 直辖市分院所承担的法律监督职责，二是直辖市分院工作职能的性质定位。前 者旨在研究直辖市分院权力设置的合理性，后者探讨的是直辖市分院的整个检 察职能部门体系在运转过程中所体现出来的共同目标追求。这两个问题彼此关 联，共同构成研究直辖市分院检察权配置规律的基础和前提。 关于直辖市分院法律监督职责的探讨。直辖市分院的独立性表明，其负有 与省级院或县级院相同的职能，与之相应地，在内设机构上与省级院或县级院 也是基本相同。根据我国诉讼法确立的二审终审制和审级对应原则，直辖市分 院的法律监督职责既不同于省级院，也区别于县级院，与省级院或县级院各司 其职，具有完全的独立性。这种独立性和完整性主要缘于诉讼审级制度和级别 式司法机关设置的需要，与检察权在纵向配置上的层级要求相一致。因此，直 辖市分院行使着属于省级院的下一级院的法律监督职责和属于县级院的上一级 院的法律监督职责，发挥着与地市级院相同的功能：通过行使检察权，办理各 类一审、二审和再审案件，化解社会矛盾，保证宪法和法律的正确实施，维护 公平正义，促进社会和谐。 关于直辖市分院工作职能性质定位的探讨。直辖市分院的依附性表明，它 既不是县级院的上级院，也不是直辖市院的下级院。《人民检察院组织法》第 23 条规定，县级院检察长的任免由“上一级院检察长提请该级人民代表大会常 务委员会批准 ” 。由于直辖市分院没有对应的同级人民代表大会，所以，这一 规定在直辖市是变通执行的。因而从权力来源来看，分院不能成为县级院的上 一级院。基于此，对直辖市分院可以这样描述：一方面，就整个检察系统机构 设置的层级而言，直辖市分院既非省级院的下一级院，又非县级院的上一级院， 而是直辖市院的 “ 同级院 ” ； 另一方面，在履行法律监督职责层面上，直辖市 分院又是独立于省级院和县级院的检察权行使主体。从这一认识出发，对直辖 市分院工作职能的性质可作如下定位：直辖市分院是隶属于直辖市院的一级独
【正文】 一、直辖市分院在检察职能体系中的特殊地位 无论从权力来源还是就级别设置或管理模式而言，直辖市分院在整个检察 机构设置体系中的地位和角色都呈现出鲜明的个性特征。 一方面，直辖市分院在整个检察职能体系中，具有鲜明的独立性。主要表 现在：一是直接接受市委的领导。直辖市分院的党组由市委派出，接受市委的 领导，向市委的职能部门 —— 市委政法委报告工作，分院纪检组由市委派驻。 同时，受市委的委托，市院党组领导分院党组，市院纪检组也直接领导分院纪 检组。因此，直辖市分院在党内是市级机关，在检察机关内隶属于市院，要接 受双重领导，进行双重报告。二是独立行使检察权。根据《人民检察院组织法》 第 2 条规定，直辖市分院属丁地方各级人民检察院体系内的地市级院，既区别 于省级院和县级院，也有别于省级院的派出机构，是与自治州和省辖市院并列 的、独立的检察机关。这种独立性表现在：（ 1)拥有与其他级别或同级别检察 机关一样的检察职能部门和以检察官为主体的检察人员队伍；（ 2)行使与其他 检察机关一样的检察权；（ 3) 有独立的检察委员会。三是有相对独立的人事任 免权。因此，除任免检察员、检委会委员、副检察长需报请市院检察长提请市 人民代表大会常务委员会任免、正处级以上干部由市院任免外，分院有一定的 人事任免权。 另一方而，直辖市分院又不具有完全意义上的独立性，与省级院和县级院 以及自治州和省辖市院相比，具有特有的依附性。这种依附性表现在：一是权 力来源依附于市院。直辖市内特有的二级立法、行政权力机构建制和三级司法 权力配置特点决定，直辖市分院没有对应的同级人民代表大会，因此也没有对 应级别的任何国家机构，其权力由市人民代表大会产生，但是不以独立的主体 资格接受市人民代表大会的监督，而是通过市院检察长间接向其报告工作；检 察长、检察委员会委员、检察员的任免须由市院检察长提请市人民代表大会常
尬。在与直辖市院的关系上，实践中存在三种完全不同的认识和做法：一是将 直辖市分院视为市院的平级院；二是将直辖市分院视为独立于市院又区别于市 内基层院的一级院；三是将直辖市分院视为市内的基层院。例如，直辖市院职 能部门对下级院进行对口管理和考核时，有的职能部门将分院的对口部门视为 自己的平级，不予管理和考核；有的将分院和辖区内的专门检察院分院归为一 类，实行同等标准的对口管理和考核；有的则对分院和市内的基层院不加区分， 实行同等标准的对口管理和考核。在与直辖市内基层院的关系上，由于直辖市 院对全市基层院实行直接领导、指导和相关管理，因此，分院除了由于诉讼审 级上的管辖权要求而对本辖区内的案件行使检察权外，对所辖基层院不领导、 不管理；有的直辖市分院甚至无权对所辖基层院进行指导。这就是目前直辖市 分院在检察系统中“不上不下”的真实写照。 再次，是直辖市分院检察工作的专业化要求与其内设职能部门和检察人员 非专业化配置之间的矛盾。从检察权在直辖市分院的配置规律来看，分院行使 的检察权实际上就是现行审级制度框架下市院不能直接行使、市内基层院又无 权行使的各种形式的诉讼权。直辖市分院在行政和人事管理上与市院的一体化 管理模式，完全可以使分院专职检察权，实现检察人员队伍的专业化。然而， 当前的现状却是直辖市分院内设有与市院完全对应的庞大的行政、人事管理部 门，有一支人数可观的非专业化队伍在从事各方面的行政管理工作，并且这支 队伍屮的不少成员还拥有和专业人员完全一样的检察官身份。直辖市分院内设 职能部门的庞杂性和检察人员队伍的多元化特点，不仅从形式上否定了分院特 有的依附性，还大大削弱了分院之所以具有独立性的基础和根本。 检察权在直辖市分院的配置中存在的上述矛盾和不协调，不仅导致了分院 在整个检察系统层级设置体系中的 “ 孤立”，还造成分院行使检察权既不受权 力机关的直接监督和检查，也不接受市院的全面系统检查，最终形成分院自我 管理、自我约束、自成体系的封闭局面。这显然不利于直辖市分院检察工作的 健康发展，也不利于检察权体系的协调和完善。另外，在实践中还出现了同一 直辖市内的不同分院各自为政，对法律的理解和运用不一致，造成执法、司法 上的地区差异的现象，不仅损害了直辖市分院作为检察机关维护公平正义的形 象，还从根本上背离了检察权维护国家法律统一、正确实施的立法宗旨。 四、关于推动检察权在直辖市分院合理配置的对策和建议 综观各直辖市检察机关建制情况，无论直辖市分院建立与否，直辖市检察 系统实行的始终都是直辖市以下检察机关直接领导模式 [1]。这一模式重点突出 直辖市院的领导地位和作用，强调直辖市院对分院、基层院在检察干部管理、 业务管理甚至经费保障等方面直接领导的力度。例如，直辖市院对分院和基层 院直接行使业务管理和考核权，对分院和基层院正处级以上干部有直接提名任 免权和考察管理权，对分院检察人员的流动和包括经费管理在内的一切检务保 障进行统一管理或调配，对基层院新录用人员进行备案式审查管理等。从理论 上讲，这一模式通过强化检察指挥令的直线性，有助丁•确保检察一体化原则在 直辖市检察系统得到贯彻和落实，使“各级检察机关、检察官依法构成统一的 整体，各级检察机关、检察官在履行职权、职务中，应当根据上级检察机关、
立办案机关，各项工作职能都围绕办案展开、为办案服务。这一定位包含了三 层含义：其一，直辖市分院的各项检察业务工作独立于市院，严格依照诉讼法 的规定独立行使检察权；其二，直辖市分院的中心职能是通过以办理案件为核 心的各项检察业务工作来实现的，检察业务工作之外的其他工作均派生于这一 职能，并且要服从和服务于这一职能；其三，作为隶属于直辖市院的分院，其 行使检察权的过程要与市院一同受到市人民代表大会的监督。 直辖市分院的法律监督职责、功能和工作职能的性质定位，决定了检察权 在其中合理配置的规律。主要表现为：（ 1) 从检察权的具体配置内容来看，直 辖市分院作为一个独立的法律监督主体，行使的是完整意义上的检察权。这一 权力区别于上、下级院，对应于同级审判权；（ 2)从检察权的具体配置形式来 看，直辖市分院的检察职权集中表现为检察环节的各种形式的诉讼权，各项检 察职权之间要体现分工负责、互相配合、互相制约的关系。这一配置规律要求 直辖市分院各项检察职权在运行过程中淡化行政管理色彩，强化检察官职业群 体的专业化要求；（ 3) 从检察权配置的纵向层级关系来看，直辖市分院在行使 检察权的过程中，遵守上命下从的基本行权规则，要接受最高人民检察院和直 辖市院的领导，同时要领导所辖基层院；（ 4)从权力之间的横向监督制约关系 来看，由于具体检察职权在直辖市院和分院的配置不具有重合性、包容性或吸 收性，因此如同直辖市院一样，分院的各项工作也应当对市人民代表大会负责， 接受监督。 三、当前直辖市分院检察权配置中的矛盾 直辖市分院产生于直辖市司法权三级配置的需要，在发展上又受制于直辖 市立法权和行政权两级配置的客观现实。司法权与立法权、行政权在直辖市配 置层级上的不对应性，直接造成了检察权在直辖市分院配置上的诸多矛盾，并 且这些矛盾随着直辖市分院的发展而日益尖锐。 首先，是直辖市分院独立行使检察权需耍受到权力机关监督与实际上不能 直接接受权力机关监督之间的矛盾。在我国，司法机关接受权力机关监督的最 集中表现是向权力机关报告工作并接受审议和质询。根据《宪法》第 133 条和 《人民检察院组织法》第 10 条规定，直辖市分院作为地方各级人民检察院中的 一级，要对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。 具体而言，直辖市分院应当对市人民代表大会和人民代表大会常务委员会负责 并报告工作。但实际中的做法通常是直辖市分院检察长先对本院全体检察人员 做工作报告，然后将该报告提交市院检察长，市院检察长代表市院及分院向本 级人民代表大会及其常务委员会报告工作。这种代为报告的形式至少存在三个 问题：一是权力机关不能直接听取直辖市分院的工作报告，不能全面了解检察 权在这一层级的实施情况，也就不能直接行使富有针对性的监督权；二是直辖 市院与分院行使着不同层级的检察权，两者之间具有司法上的相对独立性，不 能相互替代，更不能舍弃其一，这决定了直辖市院在代表分院接受权力机关监 督时的局限性；三是直辖市院对分院的日常管理和考核，归根到底只是检察权 的内部管理和内部监督，不能直接取代检察权的外部监督制约机制。 其次，是直辖市分院在检察权一体化体制中遭遇的上下级领导关系上的尴