论检察权的合理和优化配置

论检察权的合理和优化配置

检察权的科学配置是当前检察制度改革和发展的重要课题，只有科学配置检察权，检察制度才能有效运行。近年，随着司法改革的深入，有关检察权的定位及配置问题成为理论界研究的热点，各种学说众说纷纭。我国检察权的配置在理论上的争议和立法上的不足，在一定程度上抑制了检察职能的有效发挥。本文试图从检察权的性质人手，剖析我国检察权配置的现状及其立法缺陷，并就如何优化配置我国检察权的运行模式加以探讨。

一、厘清检察权的性质是科学配置检察权的前提

(一)关于检察权性质界定的观点探析

检察权的科学定位问题，是检察理论中最具根本性的问题，它决定着检察改革的方向，是一个必须首先回答的问题，同时在我国也是一个理论界争论的焦点问题。对于中国检察权的性质，国内有以下几种说法：检察权是行政权、检察权是司法权、检察权具有行政权和司法权的双重属性、检察权是独立的法律监督权。认为检察机关是国家的法律监督机关，其享有的权力统称为检察权或法律监督权，是国家为确保法律统一正确实施而赋予检察机关的一项独立而专门的权力。侦查权、公诉权和诉讼监督权作为检察权的具体表现形式和实现手段统一和依附于检察权，从而使检察权呈现司法权或行政权的某些特征。

笔者认为，首先，行政权本质上追求的是社会事务实体上的管理效益，其目的是为了实现社会效益的最大化；而检察权维护的是一种法定程序，追求和强调的是程序的合法性，而实体上的权利义务关系最终要通过法院的审判予以落实。其次，终结性是司法权最主要的特征之一，而检察权更侧重于程序的审查和裁量，不具有终结性；司法权体现为独立性和中立性，司法官表现为消极仲裁人的角色，而检察权的本质特征是依法代表国家保护国家、集体和公民的重大权益不受侵害，维护社会公共秩序和法制的统一，再次，检察权作为从行政权和司法权中分离并独立出来的一种新型权力，自然带有某些行政权和司法权的属性。虽然检察权在内容和运作方式上兼有一定的行政性质和司法性质，但无论是行政性还是司法性，都只是检察权局部的、从属性的、次要方面和非本质的特征。它们只能表明检察权的某一方面的特征，但是不能揭示我国检察权的内在的、本质的、最主要的以及符合我国法律规范的特性。行政司法双性说并没有科学地界定检察权的性质和法律属性。

(二)检察权的本质属性是法律监督权

宪法是检察机关行使职权与进行活动的权力来源和基本出发点，也是分析检察机关性质与地位的基本依据。我国宪法明确规定：“人民检察院是国家的法律监督机关。”“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”可见，宪法将检察机关定位为“国家的法律监督机关”，检察机关的“国家性”表明检察机关是代表国家、以国家名义履行职责的。检察机关的

国家性与检察机关作为“法律监督”的国家机关性质是相适应的。它表明检察权的本质属性就是法律监督权，即人民检察院是专司法律监督职能的国家机关。

其包含两方面的含义：其一，检察机关是在权力机关之下与行政机关、审判机关和军事机关并列的法律监督机关；其二，检察机关不是全面监督法律实施的机关，也没有统揽法律监督权，检察机关的法律监督权是由权力机关授予并受权力机关领导和监督的。具体来说，即是检察机关的职权范围在于对法律的遵守和执行情况的监督，其根本目的是维护国家法制的统一。

在我国的国家权力结构中，检察权是一项独立的国家权力，既不隶属于行政权，也不隶属于审判权；检察权与行政权、审判权处于同一系列之中，并对行政机关的行政行为和审判机关的司法行为的合法性依法负有监督的职责；检察权的特点在于：它是一种通过起诉、抗诉和建议等方式对一切违法犯罪行为进行合法性监督的权力，既不包括行政表决权，也不包括司法裁决权，检察监督的范围也只限于行为的合法性，而不包括行为的适当性。

综上，笔者认为，检察权的性质定位应该把握检察权的基本特征，即检察权的法定性、检察权的独立性和专有性、检察权行使的程序性、检察权的程序裁量性。结合检察权的基本特征及我国司法的性质，宪法将我国检察权的性质定位为法律监督权，将检察机关定位为法律监督机关是准确的、是符合我国实际的。如果仅仅定位为国家公诉机关或者司法行政机关，会使一部分重要的国家法律监督权失去权威和适当的承担者，导致国家权力运行的缺位和失衡。因此，检察改革的方向应是强化法律监督，而不是削弱甚至取消检察机关的法律监督地位；检察机关据以行使法律监督职责的各项检察权能是法律监督权的外延，新形势下检察权功能的发挥不仅不能偏废，而且应当继续充实和完善。

二、我国检察权配置的现状及存在的问题

从我国现行法律对检察权的配置分析，检察机关和检察权的配置基本上适应我国现有的政治法律建设需要，也基本上反映了当代世界各国，尤其是现代发达国家，以民主、文明和法治为标志的现代国家检察制度的改革趋势发展的要求。刑事公诉权是检察权重要的内容，其对保护国家利益和集体、个人合法利益，维护国家法制统一发挥了不可替代的作用。刑事司法监督权是我国当代检察权的另一项重要内容。通过审查批捕，审查起诉，民事，行政诉讼监督、刑罚执行监督有效地保证了案件审判质量，维护了司法公正。非诉案件的检察监督是我国当代检察权的有机组成部分。检察机关运用检察建议等方式，对非诉案件及与案件密切相关的违法形态进行了卓有成效的监督，对纠正违法和预防犯罪发挥了重要作用。检察机关法律监督权能是检察机关业务活动的职权基础，其在实现过程中应呈现出以下实施特征：1以事后纠正性监督为主，兼及事中过程性监督、事前防范性监督；2监督以提出建议请求权为主，兼及一定的处分决定权；3监督具有显著的程序性，兼及实体性的考量；4监督意识的主动性和监督实施程序设置的被动性；5监督以诉讼事项为主，兼及非诉讼事项。

但是，通过几十年的司法实践、检察理论研究，以及学习和借鉴世界先进国

家成功经验，反思当代检察权的配置，其中也存在着一些很不完善的地方，具体表现在以下几个方面：

(一)法律、法规对现有检察权的配置缺位，且缺乏规范性和可操作性

如，民事、行政检察监督只在诉讼法中原则规定了“有权对民事审判活动进行监督”，“有权对行政诉讼进行监督”。修改后的《民事诉讼法》加强了法院内部对民事执行的监督，但对于人民检察院的外部监督仍然没有规定。《人民检察院组织法》至今还没有明确检察机关对民事行政诉讼的检察监督权。在刑事案件的诉讼中，国有财产遭受重大损失提起附带民事诉讼检察权的行使，涉及民事赔偿内容，如何进行必要的调查及提起附带民事诉讼；对涉及国家利益和公共利益的重大民事案件检察机关能否提起公诉，如何行使公诉权等等，法律都没有具体明确的规定。这在一定程度上淡化了国家权力机关法律监督的职能，客观上造成了法律监督权行使上出现盲区，在权能的配置上造成了法律监督权的不健全和不完善，弱化了权力机关对社会政治、经济生活诸领域的法律监督。

(二)权能配置缺乏平衡性和连续性

我国《刑事诉讼法》明确规定，“检察机关依法对刑事诉讼实行法律监督”，这种法律监督贯穿于刑事诉讼的全过程。而实际上，检察机关在刑事诉讼各个阶段的检察权配置上是相当不平衡的。这集中表现在检察监督对诉中程序最重视、诉前程序次之，而对诉后程序的监督则相对薄弱。由于我国检察权采用平行配置的模式，各项权能互不隶属，其最大缺陷就是导致各职能部门之间“分工负责有余”，而“互相配合、互相制约不足”。在业务管理上，缺乏集中统一的指挥和协调有效的管理，在一定程度上限制了整体监督效能的发挥，甚至出现各自为政、监督脱节的现象。

(三)检察权的独立行使原则没有真正实现

检察权的某些权项的法律效力不明显，硬性规定不够。如，检察建议必然引起的调查、整改等法律行为后果的强制性不足，缺乏法律依据和国家强制力的保障。一些非制度化、非正当性因素的介入常常左右整个案件的处理，独立的检察裁量权并未真正确立。从司法实践来看，检察权往往受制于行政权，诸如核定人员编制、财政拨付经费、人员准人审核权等不是由立法机关管辖而是由政府加以控制。与此同时，检察权还存在一定程度的地方化问题，检察长和检察官的产生、任命等基本由地方控制，法律所规定的检察一体化管理模式难以实现。

通过以上对检察权性质和我国检察权配置情况的研究与反思，我们更加深刻地理解了检察改革的紧迫性，也清醒地认识到检察改革任重而道远。诚如有学者这样惊呼：检察权在中国遇到了不应有的错位。一方面，人们以西方公诉权来理解和实践中国检察权，使中国宪法规定的检察制度严重扭曲。另一方面，当人们用法律监督权来理解和实践中国检察制度的时候，发现与法律监督相适应的规范和机制严重缺乏，而法律监督权也根本难以有效地实施。