民事调解检察监督的范围及审查重点

民事调解检察监督的范围及审查重点刍议
摘要：
近年来，针对已经发生法律效力的民事调解进行法律监督逐步成为检察机关开展监督的新领域，尤其是2011年“两高”会签文件及2012年修改后民事诉讼法中关于调解监督的新规定，为今后检察机关开展民事调解监督打下了坚实基础。

文章作者结合检察实践，就检察机关开展民事调解监督应当包括的范围及审查重点，进行了初步地介绍和研究。

关键词：民事调解；检察监督；监督范围；审查重点
近年来，检察机关逐步开展了对民事调解的检察监督。

关于民事调解的检察监督，无论是理论界还是司法实践界，都经历了从排斥监督到认同监督的过程。

现阶段，检察机关应当对已经发生法律效力的民事调解进行法律监督，已经获得理论界的普遍认同，并且在“两高”司法解释和新修改的民事诉讼法[1]中均予以明确规定。

一、现行法律中关于民事调解监督的规定
现行法律中关于民事调解监督的规定，主要集中于新修改的民事诉讼法和“两高”《意见》中。

1.新修改的《中华人民共和国民事诉讼法》中的规定
新修改的民事诉讼法中关于民事调解监督的规定可以分为三个层次：一是人民法院在调解过程中应当遵守的规定，如第96条规定：“调解达成协议，必须双方自愿，不得强迫。

调解协议的内容不得违反法律规定。

”二是当事人对调解书申请再审的规定，如第
201条规定：“当事人对已经发生法律效力的调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，可以申请再审。

经人民法院审查属实的，应当再审。

”三是人民检察院对调解书进行法律监督的规定，如第208条第2款规定：“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。

”
2.“两高”《意见》中的规定
“两高”《意见》第6条规定：“人民检察院发现人民法院已经发生法律效力的民事调解、行政赔偿调解损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。

”
二、民事调解的监督范围
民事调解是在法院审判人员的主持下，双方当事人在自愿的基础上，就发生争议的民事权利义务关系进行协商，达成符合法律规定的协议，从而解决纠纷的诉讼活动，根据民事调解的特点以及我国现行法律中关于民事调解适用审判监督程序的规定进行分析，民事调解的监督范围应当建立在遵循自愿、合法原则及一定程序规则的基础之上，主要包括以下四种情形：
1.调解违反自愿原则；
2.调解协议的内容违反法律；
3.调解程序违反法定程序；
4.调解系双方恶意串通损害国家利益、社会公共利益或者第三人利益。

三、民事调解监督的审查重点
（一）对调解是否违反自愿原则情形的审查
自愿原则是意思自治在审判活动中的具体体现，它表现为当事人能够依据自己的意思自由行使处分权。

如果调解协议非由当事人自主达成或违背当事人的意愿，则应是对自愿原则的违反。

司法实务中，主要存在以下两种情形：
1.法院强制调解
实务中，部分法官或基于完成办案指标、或基于规避错案风险等目的，通常采取强迫、威胁、施压、拖延等方式让当事人产生心理压力，从而接受调解协议。

虽然法院强制调解明显违反当事人自愿原则，但由于调解程序的简化及非正式性，以及取证、论证上的困难，法官的“隐形违法”很难得到证明。

检察机关在审查此类情形时，应当遵循“谁主张谁举证”的原则，即如果当事人提出调解过程中受到法官的威胁、强迫，应由当事人提供证据予以证明。

2.当事人一方存在欺诈或胁迫
一方当事人基于对方当事人的欺诈、胁迫等行为而接受调解，也属于违反当事人自愿原则的情形，但此类调解因为很难鉴别当事人是自愿让步还是非自愿让步，并且由于当事人签字确认行为与其主张调解系非自愿之间存在逻辑矛盾而更加难以论证。

检察机关在审查此类情形时，也应当遵循“谁主张谁举证”的原则，除确有证据
足以证明当事人的主张外，应当尊重调解的效力。

（二）对调解是否违反法律规定情形的审查
实务中，绝大多数调解再审案件都是基于此种情形而启动的，因为是否违反法律规定比较容易判断和证明，但也需要对法律的准确把握，此处的“法律规定”应当既包括实体法的规定，也包括程序法的规定；既包括全国人大及其常委会制定的法律，也包括行政法规和司法解释。

实务中，“调解违反法律规定”主要包括两种情形：
1.调解协议的内容违反法律
检察机关在审查此类情形时，应当着重审查以下几个方面：（1）案件是否属于调解的范围。

如《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第2条明确列举了人民法院不予调解的案件范围。

实务中，如果法院对上述性质案件以调解方式结案，其达成的调解协议内容必然违反法律规定。

（2）调解所依据的法律适用是否正确。

如《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第12条规定：“调解协议具有下列情形之一的，人民法院不予确认：（一）侵害国家利益、社会公共利益的；（二）侵害案外人利益的；（三）违背当事人真实意思的；（四）违反法律、行政法规禁止性规定的。

”
2.调解程序违反法定程序
调解是法院诉讼活动的一种，调解程序自然也应当遵守法定程序，充分保障当事人行使诉讼权利。

但是，由于调解是建立在当事
人自主行使处分权的基础上，以双方当事人的合意为核心，因此检察机关在审查此类情形时，只要当事人对调解过程中的程序没有提出异议，检察机关无须对是否违反法定程序作严格要求。

（三）对是否存在双方恶意串通进行调解情形的审查
当事人双方恶意串通进行调解的情形，实质上属于虚假调解。

所谓虚假调解，是指民事纠纷的当事人以不正当目的参与诉讼调解，利用调解来为自己谋取非法利益，同时损害到国家利益、社会公共利益或第三人合法权益的行为。

依据一方还是双方当事人实施虚假行为，可将虚假调解分为一方的虚假调解和双方的虚假调解，前者基于一方当事人的虚假行为造成对方当事人接受调解，属于违反当事人自愿原则的情形，后者属于当事人双方恶意串通进行调解的情形。

对是否存在当事人双方恶意串通、通过调解损害国家利益、社会公共利益或者第三人利益情形的审查，主要取决于对该类案件特征的敏感性。

当事人双方恶意串通调解的案件主要有以下几个特征：1.当事人双方不存在实质性诉辩对抗，庭审过程较为简单
对调解是否存在当事人恶意串通的判断，首先应当着重考量当事人的诉争事项是否具有对抗性。

如民事诉讼的目的是解决纠纷，“无争不成诉”，真实纠纷中，一方当事人请求调解，另一方当事人往往会明确予以拒绝，或者虽然经过法院做工作双方同意调解，但一般会坚持自己的主张，同对方讨价还价，不会轻易做出让步，但双方恶意串通调解案件，庭审过程多较为简单，不存在实质性的对抗，
呈现明显“无争”的状态。

2.当事人双方多不亲自参加诉讼，委托律师全权代理
由于庭审中，法院要对案件的基本情况进行调查，尤其是会就基本事实询问双方当事人，而此类案件本身就是子虚乌有，所以双方当事人在陈述案件事实时难免会由于心虚、准备不充分等原因而露出马脚。

因此，当事人一般不会亲自参加诉讼，常采取全权委托律师的方式，律师对某些事实可以以不知情为由予以推脱，全权代理处分当事人的实体权利和与对方达成调解协议。

3.当事人双方之间存在某种特殊关系
在此类案件中，由于是双方刻意制造出虚假的纠纷到法院进行诉讼，并且双方都知道是在欺骗法院，因此，当事人之间多具有亲戚、朋友或上下级单位、关联企业等特殊关系，否则不会冒着弄假成真的诉讼风险来制造虚假案件。

检察机关在审查调解案件时，应保持基本的敏感性，对于通过特征判断认为调解可能存在恶意串通的情形时，应当着重开展以下几个方面工作：
（1）审查调解协议中认定的基本事实是否有证据予以证明。

如调解离婚案件中，在当事人双方无异议的情况下，法院对于待分割财产的权属也应当要求当事人提供证据予以证明，如城市房屋应当提供房屋产权证，集体土地上的房屋应当提供宅基地使用权证、村委会证明等相关的必要证据。

（2）必要时可以行使调查取证权。

对于可能存在恶意调解损害
国家利益、社会公共利益或者第三人利益，而当事人又未提供证据证明基本事实的，检察机关可以行使调查取证权。

注释：
[1]2011年3月10日，最高人民法院和最高人民检察院制定了《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》；2012年8月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》。

（作者通讯地址：北京市通州区人民检察院民事行政检察处，北京通州区101101）。