民事执行检察监督的范围

民事执行检察监督的范围和方式

执行作为民事诉讼的最后环节，关系到当事人诉讼权利能否实现。由于法律规定的不完善，缺乏有效的外部监督机制，执行难、执行乱的情况长期存在，执行人员懈怠执行、违法执行等现象时有发生，严重侵害当事人合法权益，损害了司法公正和司法权威。笔者以赋予检察机关对执行裁定抗诉权为中心，对构建和完善民事执行监督机制提出一些基本设想。

一、赋予检察机关对民事执行裁定进行抗诉的必要性

我国《宪法》第129条规定“检察机关是国家的法律监督机关”，负责监督法律的统一正确实施。根据对监督、法律监督和诉讼监督的语义分析，检察机关作为国家法律监督机关，具有广泛的监督权利。因此，检察机关的法律监督对象应当包括刑事、民事、行政实体法以及程序法的实施情况。《民事诉讼法》第14条规定“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”，从审判权的内涵出发，审判活动监督应当包含对判决执行的监督。把对民事执行的监督纳入检察机关的监督范围，有权威的法律依据。因此，民事执行作为民事诉讼的重要环节，也应当属于检察机关的监督对象，民事审判监督的方式也应适用于民事执行检察监督领域。

二、当前民事执行检察监督的方式及缺陷

当前，对审判活动的监督主要有国家权力机关、党委、法院内部监督和检察监督。各级人大及其常委会通过审议人民法院工作报

告、开展专项执法监督等形式，对审判活动开展监督，这种监督在很大程度上属于宏观监督；党委监督，主要体现为事后监督，即发生违纪违法行为后，对相关责任人员进行查处；法院内部监督，尽管监督力度在不断加大，但透明度不高，公信力不够，难以达到预定的效果。本应发挥强力作用的检察监督也处于探索阶段，各地开展的执行监督的方式，很大程度上局限于通过检察建议纠正违法情况，或者是参与法院执行现场，事前预防可能出现的违法情况。此外，舆论、社会也对民事执行活动有一定的监督作用，但这种带有感情色彩的监督，是否能够公平公正，是否能够真的发挥作用还有待探讨。“两高”最近会签的《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督工作试点的通知》，作为检察机关开展民事执行监督的权威文件，在监督范围、监督方式、监督渠道等方面仍然存在不足，如在监督范围上未涉及超额查封、扣押，违规拍卖、变卖标的物等行为，监督方式单一为提出检察建议，检察建议的提起也仅限于当事人申请。在检察建议的效力普遍偏弱的情形下，将其作为民事执行活动的唯一监督方式，在执行难、执行乱的背景下，《通知》的象征意义大于实际意义。基层检察机关并不能因此获得有力的监督手段。

无论是理论还是立法层面，检察机关开展民事执行监督都面临困境。在理论上，对民事诉讼活动的监督存在“全面监督”和“有限监督”两种观点。“全面监督”认为应该将民事执行纳入检察机关

的监督范围，从《民事诉讼法》第14条的规定可以看出，检察机关的监督应当贯穿民事诉讼的整个过程，当然也包括执行环节。“有限监督”则认为审判和执行是两个不同的程序，法律并没有明确授予检察机关对此的监督权。任何权力都需受到权力或者权利的制约，执行权也不例外。检察机关的职责是监督法律是否得到正确实施，监督纠正执行人员在执行中的违法行为。在法律规定上，民事执行没有完善的外部监督程序。至今为止，检察机关对民事执行的监督，没有完整的程序规定，尽管在根本法和基本法的层面有相关规定，但却没有可供实际操作的程序。对民事执行的监督，只有最高人民人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定》。但是，作为审判机关的内部规定，并不能很好地解决当前执行工作中存在的问题。由于存在理论认识偏差和法律定规定的不完善，以及对法律规定的理解和适用存在分歧，法院对检察机关的执行监督较为抵触，存在不愿接受监督、不主动接受监督的情形。特别是在阅卷、调卷权不顺畅的情况下，检察机关开展民事执行检察监督工作更面临重重困难。

三、构建以抗诉为中心的民事执行检察监督机制

（一）构建民事执行监督机制的方法

1.民事执行检察监督的原则。对诉讼活动的监督，应该是“全面监督”和“有限监督”的结合。“全面监督”指检察机关站在维护公平正义的立场，按照宪法和法律赋予的权力，享有对诉讼活动开

展监督的权力，在执行阶段体现为监督民事执行活动的全过程；“有限监督”指检察机关只监督法律的正确执行，依法纠正法律执行过程中出现的偏差。“有限监督”还应包括，检察机关的所有监督活动必须严格依法进行，且只有在执行活动存在违法行为，才能启动程序予以纠正。对监督中发现的问题，应当按照法定程序和法定方式提出纠正意见，由法院自行纠正执行违法或执行不当行为，不得影响法院正常、正确的执行活动。

2.以立法的形式确立民事执行监督程序。通过修改《民事诉讼法》，明确和细化检察机关对民事执行活动的监督权，特别是要明确对民事执行监督程序的启动、范围、方式，赋予检察机关对执行裁定的抗诉权。如果修改《民事诉讼法》的条件不成熟，可以通过全国人大以立法解释的形式加以明确。

3.完善检察机关民事执行检察监督工作机制。建立民事执行申诉案件的受理审查机制，包括民事执行申诉案件的受理、管辖、审查及审查后的处理等机制；建立监督保障机制，包括检法工作机制、提请上级检察院监督机制、提请人大、党委监督机制等，确保民事执行监督取得实效。

（二）民事执行检察监督的启动、范围和方式

1.明确民事执行监督程序的启动。“两高”将民事执行监督程序的启动规定为有当事人、利害关系人的申请为前提。这极大地限制了监督的渠道。因此，因进一步拓展检察机关启动民事执行监督程序

的渠道。包括权力机关或其他机关转办的，上级机关交办，当事人或其他利害关系人申请，人民法院主动邀请接受监督的，人民检察院自行发现等。即只要存在民事执行错误、违法执行等情形，检察机关即可启动监督程序。

2.明确民事执行检察监督的范围。最高人民法院《关于执行工作若干问题的规定（试行）》，明确了法院的执行范围，这也应该是检察机关的监督的重点。具体到执行监督工作中，包括对执行裁决错误、执行行为、执行范围违法和执行不作为的监督。执行行为违法包括执行主体错误，超额查封、扣押，违反法定程序拍卖、变卖标的物；执行范围违法包括不按生效法律文书所确定的标的执行，或者未按法律规定保留公民及其抚养的亲属必要的生活费和生活资

料等等；执行不作为指判决生效后，没有法定中止执行的原因或者申请人有充分证据证明被执行人有被执行财产，人民法院未及时采取执行措施或办案人员怠于执行的情形。

3.明确民事执行检察监督的方式。由于民事执行检察监督尚处于探索阶段，各地监督方式也不统一。“两高”会签的文件将监督方式明确为提出检察建议存在严重不足。一般认为，抗诉、检察建议、监督意见、纠正违法通知、暂缓执行建议、现场监督和其他方式，是检察机关开展民事执行监督的主要方式。结合基层检察机关开展民事执行监督的实际，将执行方式确定为抗诉、检察建议（包含建议暂缓执行）、纠正违法通知书、现场监督和查办职务犯罪较为妥

当。值得注意的是，由于其他监督方式皆缺乏权威性，如被监督对象置之不理，很容易挫伤监督者的积极性和监督权威性，赋予检察机关对错误的执行裁定和决定提出抗诉，是检察机关加强民事执行监督的关键所在。审判机关针对民事执行程序作出的裁定和决定，其法律效力同审判活动中的判决、裁定一样，具有强制执行力。如其在认定事实和适用法律方面存在错误, 检察机关应当拥有依法提出抗诉的权力。赋予检察机关对执行裁定的抗诉权，也符合“全面监督”和“有限监督”的原则，检察机关可以将工作重点和主要精力放在那些确实存在错误，确实影响当事人合法权益的案件上，而不是面面俱到地对民事执行活动开展监督，从而更好地维护司法公正和司法权威。