主体功能区背景下欠发达地区发展路径选择

主体功能区背景下欠发达地区发展路径选择

在国家及陕西省的主体功能区规划中，安康市90%以上的国土面积被划定为限制开发区域，属于生物多样性维护型的限制开发区域。作为一个经济欠发达的内陆地区，安康面临着发展经济与保护环境的双重压力，因此，需正确认识经济发展与自然资源、生态环境之间的相互关系，依据自身资源环境的可承载能力，着力构建协调、可持续发展的发展模式。

标签：限制开发区域；发展模式；安康市

实施主体功能区战略，是党中央、国务院做出的重大战略决策，是在对我国区域发展理论深刻反思的基础上提出来的，是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。主体功能区规划按开发方式，把国土空间分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域4类，这4类是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城市化开发为基准划分的。按开发内容，又可以分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区3类，这3类是以提供主体产品的类型为基准划分的。

一、主体功能区规划安康的定位

安康是国家级21个限制开发的重点生态功能区之一。辖区内的宁陕、紫阳、岚皋、平利、镇坪、旬阳、白河、汉阴、石泉9个县均列入秦巴生物多样性生态功能区，是国家“两屏三带”生态安全战略格局的重要组成部分。2013年《陕西省主体功能区规划》对安康市的主体功能区建设做了进一步细化。汉滨区为省级层面重点开发区域，汉阴县的涧池镇、蒲溪镇、双乳镇为点状开发区域，汉滨区极个别乡镇为省级层面的重点生态功能区。此外，境内还有5个自然保护区、13个森林公园、3个风景名胜区、1个地质公园、1个水产种质资源保护区、8个湿地、15个水源地等被划定为禁止开发区域。全市国土面积为2.35万平方公里，其中限制开发区域面积达1.97万平方公里，占全市国土面积的84%（包含点状开发城镇面积160平方公里），禁止开发区域面积1 848平方公里，占比7.9%、重点开发区域面积只有1 915平方公里，仅占总面积的8.1%。

2013年11月，国家发改委在安康市召开了全国主体功能区建设试点示范工作研讨会；2014年3月，国家发改委、环境保护部正式确定安康市为国家主体功能区建设试点示范市，要求按照建设人与自然和谐相处的示范区和推进生态文明建设先行区的目标，积极探索限制开发区域科学发展的新模式、新途径。

二、主体功能区背景下安康发展的难点分析

1.生态环境脆弱，自然灾害频发。安康以汉江为界，分为两大地域，北靠秦岭，南依大巴山，以汉水—池河—月河—汉水为秦岭和大巴山的分界，其地貌呈现南北高山夹峙、河谷盆地居中的特点，形成“两山夹一川”的自然地貌。国土总

面积2.35万平方公里，大部分为山林地，土地资源特别是耕地资源十分缺乏，坡度在25度以上的山林地占全市总面积的92.5%。局部地区生态环境比较脆弱，地质灾害高发、易发区域面积达6 173平方公里，占全市国土面积的60%，2000年以来，连续发生7次重大山洪、滑坡、泥石流灾害，造成水土流失面积1.3万平方公里，每年因灾返贫率高达15%。脆弱的生态环境，无法高效承载经济活动的需要。

2.经济基础差，区域发展的内生动力不足。由于历史、地缘等各方面原因，安康的经济社会发展常年落后，典型的内陆欠发达地区。以2014年为例，全市生产总值689亿元，仅占全省的

3.9%；全年完成全社会固定资产投资605亿元，仅占全省投资总量的3.3%；全市规模工业企业仅492户，有产值过亿元企业仅261户、产值过10亿元企业5户；全市城镇化率为42.8%，低于全省9个百分点，低于全国11.97个百分点。交通、水利、电力、城建等基础建设落后于全省全国平均水平。第三产业发展严重滞后，对农村劳动力的吸纳能力弱，城镇就业岗位有限，城镇化发展后劲不足。

3.贫困问题依然突出。安康处在秦巴集中连片贫困地区的中心地带，有9个国家级重点贫困县、1个省级重点贫困县。全市共有贫困人口101.6万，残疾人24万，城乡低保对象34万，农村五保户4万。2014年城乡居民收入分别低于全国平均水平的3 844元和2 999元，农村居民人均可支配收入低于全省442元。目前仍有20多万户、80余万贫困人口居住在基础设施落后、自然条件恶劣和地质灾害易发区域。

4.生态保护资金缺口大。安康的生态环境相对脆弱，自我恢复能力差，进行人为修复的成本非常高。比如：关停“两高”企业，实施矿山尾矿治理、工业污染治理，需投入近100亿元，“丹治”二期工程安康需配套投资7.24亿元，退耕还林二期工程、天然林保護工程，需配套投资26亿元，此外，城市垃圾污水处理年均运营费用缺口为6 800万元。而安康自身财力非常有限，以2014年为例，全市财政总收入66.5亿元，一般预算收入28亿元，但全年财政支出205亿元，财政自给率不到15%，因此，仅靠自身经济实力，生态保护与修复工作方面的压力相当大。

5.生态补偿制度尚不完善。作为一个内陆欠发达地区，从普通市民到政府层面，都有大力发展经济的迫切需要与愿望。而限制开发的定位，又要求我们放弃一些开发项目来保护好生态环境，因生态保护需要，安康关停部分企业，造成直接减少产值200多亿元、减收利税34亿元。我们为了保护好生态环境，让渡了一部分“发展权”，牺牲了自己的利益，却无法通过利益共享与补偿机制获得相应补偿，这将加剧安康与发达区域的差距。因此，从中央到省、市，急需完善与细化生态补偿相关政策。

三、主体功能区背景下安康的发展路径选择

安康的发展路径及模式选择，不仅要遵循区域发展的一般规律，更重要的是要体现出生态服务功能的主体性。安康的资源环境特点决定了其发展要以生态环

境可承载、水土资源高效利用为前提，因此，发展生态经济是唯一出路，着力构建生态经济体系，通过生态农业、生态工业、生态旅游等的发展，实现保护与发展的双重任务。1.生态旅游发展模式。安康丰富的森林资源非常利于发展生态旅游，境内有5个自然保护区、13个森林公园、3个风景名胜区、1个地质公园。虽然这些都已列入省级规划的禁止开发名录，但可秉承生态优先、因地制宜、适度开发的理念，在这些自然保护区等的外围地带进行适度开发，打造诸如观光、探险等类型的森林生态旅游等项目，通过观赏、体验，游客能深切感觉到完整的生态系统和原生态的自然环境，进而增强保护环境的意识。此外，还可结合安康独特的地域文化特点，充分挖掘整合汉水文化、秦巴文化、宗教文化等地域文化元素，加强对历史文化街区、水乡古镇、古村落、古建筑等文化遗存的保护，使生态旅游与文化旅游有机结合。

2.生态移民发展模式。生态移民是为了保护、修复一个地区特殊的生态而进行的。安康的贫困人口大多居住在生态脆弱、地质灾害高发、禁止开发的重点区域，“就地扶贫”成本太高，难度太大，而通过将分散的居民转移出来，使他们集中居住于新的村镇，以保护和恢复生态环境，是成本较小而收益较大的解决办法。安康在2010年“7·18”特大洪涝泥石流灾害后，就开始实施“陕南避灾扶贫移民搬迁”工程，该工程把移民搬迁与生态保护、集镇建设等结合起来，突出集中安置和农民增收，探索出新的搬迁模式，①取得一定成效，截至2014年底安康已搬迁9.7万户37万人，带动城镇化率年均增长2.2个百分点。通过“内聚外迁、点状开发”的生态移民模式，有计划、分批次地对生态环境脆弱、生产条件极差的区域实施人口迁移，把扶贫工作与生态移民紧密结合起来，不仅解决当地居民的脱贫问题，也实现了生态环境的保护与修复，从而达到移民搬迁与生态建设、扶贫开发、城镇化的良性互动。

3.“产业飞地”发展模式。安康的国土面积以山地为主，立地条件差，大部分区域不适宜进行大规模高强度的工业化城镇化开发。可以探索将限制开发区生态功能与重点开发区产业功能在区域空间上进行置换，发展“飞地经济”。通过积极协商，解决飞入地与飞出地之间在资源整合、利益分配、产业园区建设等方面的问题，促进两地互惠共赢。安康已做出有益探索，白河、紫阳、岚皋、宁陕、镇坪5个县把重大项目向月河川道集中，进入汉滨区境内的工业园区。省发改委从陕南循环发展资金中为安康安排了3 100万元，并协调省金融控股集团银政保贴息贷款1亿元，用于支持飞地经济园区基础设施建设。截至2014年底，5个县“飞地经济园区”已占地6 300亩，完成基础设施和产业项目投资3亿元，一批企业相继落户“飞地经济”园区，通过资源共享、优势互补，最终达到互利共赢的发展局面。

4.生态农业发展模式。近年来，中央每年都以“一号文件”形式安排部署农业农村工作，应构建以设施农业、生态农业、特色农业、农产品加工与流通为主的现代农业发展模式。努力把月河川道区打造成区域性的特色农业观光带、现代农业的样板区和先进科技成果的展示区，辐射带动整个区域的发展。按照“因地制宜、依水布局、集中连片、突出特色”的思路，走精品、高端、高效现代农业之路。