经营性事业单位转企业改制的实践与思考

经营性事业单位转企业改制的实践与思考
房立棠丁旭
一组数字可以清晰的描绘我国事业单位的现状：我国现有的事业单位数量超过130万个，拥有近3000亿国有资产，职工3000万人左右，经费支出占政府财政支出的30％以上，科、教、文、卫四大行业对中国GDP的贡献仅占5％左右。

由此可见，我国的事业单位拥有全国60％的人才，占有1/3的国有资产，消耗国家预算开支的1/3，而贡献才是5％左右。

中共十六大明确提出了“按照政事分开的原则，改革事业单位管理体制”，目前已经从事大量市场经营活动、企业色彩较浓和公益性事务较少的事业单位应转变为企业。

现结合实践经验，针对经营性事业单位在转企改制过程中涉及到的各个法律要点提出自己的看法，希望能够对目前正在改制的事业单位有所帮助和启发。

一、认真调查研究，进行可行性认证
拟改制的事业单位，应成立改制领导小组或改制办公室，并聘请律师事务所、会计师事务所、资产评估机构等中介机构，认真调查清楚改制单位的下列情况：
1、调查清楚改制单位的资产情况，包括房产、地产、流动资产、债权债务和财务状况等；
2、调查清楚改制单位的经营状况，包括经营范围、市场前景、营销网络等；
3、调查清楚改制单位的人员情况，包括已经离退休的人员、在职职工和临时工的家庭、生活、工作、思想等情况；
4、调查清楚改制单位的遗留问题，包括遗留的债权、债务、工伤以及待处理的内外关系等问题；
根据上述调查结果，对单位的性质、发展前景、市场竞争能力、改制的方式和方法等诸方面做好可行性研究，形成可行性研究报告。

“磨刀不误砍柴工”，仔细认真的调查研究和一份有针对性的可行性研究报告是事业单位改制成功的第一步。

二、改制方案的制定和审批
律师在制定改制方案时要注意：改制方案要与现行的相关政策相吻合；要从改制单位的实际出发，具有可操作性；要充分考虑到改制单位职工的根本利益；要有利于改制转企后的新企业健康发展。

改制方案主要由以下十部分组成。

1、改制单位的基本情况，包括单位的设立情况、股东及投资主体情况、单位享有的财政税收及优惠政策等情况。

2、单位资产经营现状及处置，包括单位的总资产、负债、净资产；单位现有的资产结构分类；社会管理性资产、社会公益性资产、非经营性资产、经营性资产的数量及负债情况；拟进入改制的经营性资产情况。

3、单位主营产品、产值、利润等情况。

4、单位职工人数、年龄文化技术结构、在职岗位分布情况。

5、改制后单位组织形式的选择。

6、单位职工安置补偿方案。

7、单位债权债务的处理方案。

8、改制后企业股本及股权结构安排。

9、改制后企业的法人治理结构与组织结构。

10、需要控股单位及政府支持的相关政策要求。

改制方案涉及到职工权益的事项，应当听取职工代表大会的意见，对职工补偿安置等事项应当经职工代表大会讨论通过。

改制方案按照内部决策程序进行审议并形成书面决议后报上级主管部门和国资监管部门审批。

三、清产核资、审计评估
清产核资是事业单位转企改制工作的重要环节，耗费的人力、财力、时间最多。

清产核资大体可分四步进行：首先，由改制单位自行组织清理资产；其次，请具有资质的会计师事务所对改制单位的财务进行审计；然后，请有资质的评估机构对改制单位的地产、房产、流动资产等进行评估；最后，将改制单位的财务审计、资产评估结果进行公示后，报国资管理部门审核。

四、确定改制后企业的形式
在转制、改制过程中不能就改制单位的形态进行“一刀切”，而是要根据各个单位的不同特点来决定其改制的形式。

从改制单位的股权设置角度来说，也不能片面强调国有资本全部退出，而要根据各单位的不同情况，在鼓励经营者持大股的前提下，有选择的保留部分国有股份。

按照现代企业制度的要求，改制为有限责任公司是一种常见的做法。

比较适合于那些参股人数较少、企业资产不是很多的企业。

改制成有限责任公司可以从产权制度改革上一步到位，有利于企业的经营层、主要经营者和业务骨干持大股。

对于那些资产规模大、经济效益好的单位，股份有限公司则是最佳的选择。

在设立股份有限公司时，我们认为有必要保留部分国有股份，同时也应积极吸收社会上的各种投资基金的介入。

对于职工入股愿望强烈、人数较多的单位，可先实行股份合作制，逐步向规范的股份制转化。

不过股份合作制企业是我国由计划经济向市场经济转轨过程中发展出来的、独具中国特色的企业组织形式，是向现代企业制度过渡的一种中间形态，一般不宜采用。

五、改制方案的实施
改制方案应按照以下五步实施：
第一步：公告转让项目。

改制单位的国有资产转让项目，要委托产权交易机构，在省级以上公开发行的经济或金融类或与改制单位业务相关联的报刊和产权交易机构网站上，公开披露20个工作日，广泛征集受让方。

第二步：确定转让方式和转让价格。

信息披露后，经公开征集产生两个以上受让方时，转让方应当与产权交易机构协商，根据转让标的的具体情况采取拍卖或招投标方式组织实施产权交易。

第三步：资产移交。

把出让的国有资产全部移交给受让人，并办理好资产移交手续。

需要特别指出的是，涉及改制事业单位的划拨土地使用权，应按照国土资源部关于《改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》的规定，经评估后，可以采取出让、租赁、作价出资或者授权经营的方式处置。

第四步：人员安置。

对改制后国家不再拥有国有股份的，要依法解除原单位与职工的聘用（劳动）关系，并依法给予职工相应的经济补偿金（经济补偿金按照职工在事业单位的工作年限，每满一年发给职工改制前12个月的月平均工资）。

对改制后国有股份仍处于控股地位的，在与职工重新订立劳动合同时，不给予经济补偿金或生活补助费。

对改制时未聘人员或本人提出自谋职业，经单位同意而解除劳动关系的，按照规定给予相应的经济补偿金。

改制的事业单位中按规定提前退休的职工，应由本人和单位一次性向社会保险机构缴纳提前退休年限内的退休费、基本养老保险和医疗保险费。

第五步：企业设立登记。

事业单位改制为公司，应当依据出资各方签署的设立协议和法律的规定缴纳注册资本，并委托会计师事务所验资出具《验资报告》。

然后由投资者向工商行政管理部门申请企业注册登记并取得企业法人营业执照，事业单位改制为企业依法成立。

六、律师建议
1、建议和职工多沟通交流，充分发挥职工在改制过程中的作用。

在改制过程中务必做好单位职工的思想工作，通过沟通交流让职工真正理解改制的内涵，使他们主动参与到改制过程中来，保证改制工作的顺利进行。

如果这项工作做得不好，往往会影响改制的正常进行，甚至还会给社会带来不稳定因素。

2、建议充分发挥律师在整个改制过程中的监督作用，防止国有资产流失。

对涉及到改制单位产权界定、产权交易、资产处置方案的制订、改制单位的股权结构设置、资产转让等行为，均应由律师出具法律意见书，确保整个改制、转制流程的合法性。

3、建议在国资管理部门设立事业单位改制举报专线，鼓励群众举报改制过程中的违法犯罪行为。

对于在改制过程中隐匿资产的行为，或中介机构在承办业务时同改制单位串通作弊、弄虚作假或隐瞒不报等导致国有资产重大流失等行为，一经举报查实，重金奖励举报人员，并依法追究当事人的法律责任。

（作者房立棠系本所高级合伙人、副主任；作者丁旭系本所证券法部律师助理。

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