以社区为基础的老年人长期照护体系构建_陈雪萍
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专论 医 学 与 哲 学 ２０１４年 ９月 第 ３５卷 第 ９Ａ 期 总 第 ５０８期
以社区为基础的老年人长期照护体系构建＊
陈雪萍①
摘要：综合近年对杭州市老年人、老年人照护及照护机构、照护 队 伍 的 现 状 研 究，分 析 老 年 人 长 期照护存在的主要问题，提出以社区为基础的老年人长期照护 构 建 的 主 要 内 涵，为 相 关 制 度 建 设提供依据。并提出了促进社区日 间 照 料 中 心、以 社 区 卫 生 服 务 中 心 为 依 托 的 社 区 老 年 护 理 院及其他老年护理机构的规范建设；加 强 服 务 队 伍 培 训；设 立 转 介 制 度 和 转 介 标 准，建 立 老 年 人长期照护转介体系；建立评估标 准、第 三 方 评 估 运 作 方 式 及 公 众 监 督 机 制，逐 步 完 善 评 估 制 度 ；加 强 风 险 管 理 ；规 范 社 区 长 期 照 护 体 系 运 作 。 关 键 词 ：老 年 人 ， 长 期 照 护 ， 社 区 护 理 中 图 分 类 号 ：Ｒ－０５ 文 献 标 识 码 ：Ａ 文 章 编 号 ：１００２－０７７２（２０１４）０９－００１１－０４ Ｂｕｉｌｄｉｎｇ ｔｈｅ Ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ－ｂａｓｅｄ Ｌｏｎｇ－ｔｅｒｍ Ｃａｒｅ Ｓｙｓｔｅｍ ＣＨＥＮ Ｘｕｅ－ｐｉｎｇ．Ｑｉａｎｊｉａｎｇ Ｃｏｌｌｅｇｅ， Ｈａｎｇｚｈｏｕ Ｎｏｒｍａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｈａｎｇｚｈｏｕ３１００３６，Ｃｈｉｎａ Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｂｙ ｓｙｎｔｈｅｓｉｚｉｎｇ ｖａｒｉｏｕｓ ｒｅｓｅａｒｃｈｅｓ ｏｎ ｃｕｒｒｅｎｔ ｓｉｔｕａｔｉｏｎｓ ｏｆ ｔｈｅ ｅｌｄｅｒｌｙ，ｔｈｅ ｅｌｄｅｒｌｙ ｃａｒｅ，ｔｈｅ ｃａｒｅ ｆａｃｉｌｉｔｉｅｓ ａｎｄ ｔｈｅ ｃａｒｅｇｉｖｅｒ ｔｅａｍ ｉｎ ｒｅｃｅｎｔ ｙｅａｒｓ，ｗｅ ｃｏｍｐｌｅｔｅｄ ａｎａｌｙｓｉｓ ｏｎ ｍａｊｏｒ ｉｓｓｕｅｓ ｏｆ ｌｏｎｇ－ｔｅｒｍ ｃａｒｅ ｆｏｒ ｔｈｅ ｅｌｄｅｒｌｙ，ｐｒｏｐｏｓｅｄ ｐｒｉｎｃｉｐａｌ ｉｍｐｌｉｃａｔｉｏｎｓ ｆｏｒ ｔｈｅ ｃｏｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ ｏｆ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ－ｂａｓｅｄ ｌｏｎｇ－ｔｅｒｍ ｅｌｄｅｒｌｙ ｃａｒｅ ｓｙｓｔｅｍ ａｎｄ ｐｒｏｖｉｄｅｄ ｒｅｆｅｒｅｎｃｅ ｆｏｒ ｒｅｌｅｖａｎｔ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔ．Ｓｉｍｕｌｔａｎｅｏｕｓｌｙ，ｗｅ ａｌｓｏ ｐｒｅｓｅｎｔｅｄ ｓｐｅｃｉｆｉｃ ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ ｉｎ ｔｈｅ ｆｏｌｌｏｗｉｎｇ ｆｉｅｌｄｓ：ａｃｃｅｌｅｒａｔｅ ｓｔａｎｄａｒｄｉｚｅｄ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｏｆ ｄａｙ ｃａｒｅ ｃｅｎｔｅｒ，ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ－ｂａｓｅｄ ｎｕｒｓｉｎｇ ｈｏｍｅｓ，ａｎｄ ｏｔｈｅｒ ｎｕｒｓｉｎｇ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓ ｆｏｒ ｔｈｅ ｅｌｄｅｒｌｙ；ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎ ｔｈｅ ｔｒａｉｎｉｎｇ ｏｆ ｓｅｒｖｉｃｅ ｔｅａｍ；ｅｓｔａｂｌｉｓｈ ｔｈｅ ｒｅｆｅｒｒａｌ ｒｅｇｉｍｅｓ ａｎｄ ｒｅｆｅｒｒａｌ ｓｔａｎｄａｒｄｓ，ｂｕｉｌｄｉｎｇ ｌｏｎｇ－ｔｅｒｍ ｃａｒｉｎｇ ｒｅｆｅｒｒａｌ ｓｙｓｔｅｍ ｆｏｒ ｔｈｅ ｅｌｄｅｒｌｙ；ｓｅｔ ｕｐ ｅｖａｌｕａｔｉｖｅ ｃｒｉｔｅｒｉａ，ｔｈｅ ｔｈｉｒｄ ｐａｒｔｙ ｅｖａｌｕａｔｉｎｇ ｍｅｔｈｏｄｓ ａｎｄ ｐｕｂｌｉｃ ｓｕｐｅｒｖｉｓｏｒｙ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｉｎ ｏｒｄｅｒ ｔｏ ａｃｈｉｅｖｅ ｐｒｏｇｒｅｓｓｉｖｅ ｅｌａｂｏｒａｔｉｏｎ ｏｎ ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ ｓｃｈｅｍｅ；ｅｎｈａｎｃｅ ｒｉｓｋ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ；Ｓｔａｎｄａｒｄｉｚｅ ｔｈｅ ｏｐｅｒａｔｉｏｎ ｏｆ ｌｏｎｇ－ｔｅｒｍ ｃａｒｅ ｓｙｓｔｅｍ ｉｎ ｔｈｅ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ． Ｋｅｙ Ｗｏｒｄｓ：ｔｈｅ ｅｌｄｅｒｌｙ，ｌｏｎｇ－ｔｅｒｍ ｃａｒｅ，ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ ｎｕｒｓｉｎｇ
家庭护理是指由Biblioteka Baidu士提供的医疗护理服务。目前 医 疗 护 理 项 目 收 费 很 低 ，杭 州 地 区 社 区 卫 生 服 务 中 心 护 士 出 诊 费 一 般 是 每 次 １０ 元 左 右 ，如 家 庭 输 液 服 务 ，出 诊
＊基金项目：杭州师范大学攀登 工 程 基 金 项 目“老 年 服 务 政 策 与 管 理 研 究 ”，项 目 编 号 ：ＲＷＺＸＰＴ１３０２
１１
以 社 区 为 基 础 的 老 年 人 长 期 照 护 体 系 构 建 ——— 陈 雪 萍 医 学 与 哲 学 ２０１４年 ９月 第 ３５卷 第 ９Ａ 期 总 第 ５０８期
有起到较好的吸引人才的效应。 １．４ 机 构 建 设 不 完 善
缺 乏 社 区 老 年 护 理 院 、家 庭 护 理 机 构 和 居 家 养 老 服 务 机 构 的 规 范 建 设 ，不 能 有 效 满 足 老 年 人 居 家 服 务 的 需 求 。 尽 管 国 家 出 台 了 发 展 养 老 产 业 的 相 关 政 策 ，但 目 前 老 年 人 的 低 购 买 力 现 状 及 长 期 照 护 保 险 制 度 的 缺 失 ，难 以促使社区长期照护机构的健康发展。没有完善的机 构 建 设 ，也 就 没 有 高 素 质 的 服 务 队 伍 储 备 的 空 间 。 １．５ 市 场 机 制 没 有 很 好 形 成
相对来说，老年医 院、养 老 机 构 的 建 设 和 服 务 正 在 逐 步 完 善 中 ，目 前 亟 需 推 进 以 下 两 类 机 构 的 建 设 。 ２．１．１ 社 区 日 间 照 料 中 心 建 设
“９０７３”的 养 老 格 局 ，社 区 日 间 照 料 中 心 不 仅 仅 针 对 其中“７％”的老年人，更 需 要 为 “９０％”的 老 年 人 提 供 服 务。国家 住 房 和 城 乡 建 设 部 及 发 展 和 改 革 委 员 会 于 ２０１０年发布了由 民 政 部 起 草 的 《社 区 老 年 人 日 间 照 料 中心建设标准》，对此 机 构 的 建 设 标 准、面 积、布 局 及 设 施 要 求 等 都 作 了 规 定 。 上 海 市 的 一 份 调 查 显 示 ，老 年 人 日 间 照 料 中 心 均 由 政 府 投 资 建 立 ，日 常 费 用 大 多 由 政 府 承担或给予部分补贴 。 ［５］ 在硬件建设基础上，目前 急 需 逐 步 建 立 并 完 善 其 服 务 的 规 范 ，例 如 ，（１）建 立 服 务 人 员 准入标准：鼓励护士开 办 社 区 日 间 照 料 中 心，从 业 人 员 持 证 上 岗 ；（２）规 范 服 务 内 容 与 服 务 质 量 监 管 ：根 据 机 构 的设施和人员现状，针 对 不 同 的 类 别，梳 理 并 规 范 服 务 内容，制订服务的质量 标 准，建 立 监 管 体 系；（３）设 立 扶 持和补助标准：当前老 年 人 的 低 购 买 力、低 收 费 和 高 服
１ 老 年 人 社 区 长 期 照 护 现 状 １．１ 长 期 照 护 需 求 高 而 服 务 不 足
杭州市高龄老人抽样调 查 显 示［１］３５，８０ 岁 以 上 高 龄 老年人 慢 性 病 患 病 率 高 达 ８７．４％，工 具 性 日 常 生 活 能 力不同程 度 受 损 者 达 ５２．２％，基 本 生 活 活 动 能 力 （更 衣、洗澡、进 食、如 厕、梳 洗、行 走 ）受 损 者 达 ３０．６％，老 年痴呆 中 度 以 上 占 １１．１％，老 年 人 长 期 照 护 的 显 性 需 求 较 高 。 另 外 ，老 年 人 和 家 庭 照 护 者 自 护 和 互 助 知 识 及 技能的缺乏、各类慢性 病 日 常 康 复、各 类 心 理 健 康 问 题 疏 导 等 老 年 人 隐 性 的 照 护 需 求 亦 较 高 ，但 目 前 缺 乏 长 期 照护服务机 构 和 高 素 质 的 服 务 队 伍，难 以 满 足 服 务 需 求。高龄老人主诉在需要照护时得不到及时照护的比 例从２０００年的２％ 上 ［２］ 升到２０１０年的１３．９％ 。 ［３］ １．２ 低 收 益 、高 风 险 制 约 家 庭 护 理 持 续 有 效 运 作
① 杭 州 师 范 大 学 钱 江 学 院 浙 江 杭 州 ３１００３６
Ｍｅｄｉｃｉｎｅ ａｎｄ Ｐｈｉｌｏｓｏｐｈｙ，Ｓｅｐ ２０１４，Ｖｏｌ．３５，Ｎｏ．９Ａ，Ｔｏｔａｌ Ｎｏ．５０８
费加 上 几 元 的 输 液 费，１ 小 时 左 右 的 服 务 收 费 不 足 ２０ 元［１］１３３，服务的价格 还 不 如 家 政 服 务，同 时 要 承 担 家 庭 护理带来的高风险，护 士 职 业 价 值 难 以 体 现。 另 外，出 诊费和社会力量兴办的家庭护理机构收费如不能纳入 医保，加上老年人购买 服 务 的 意 识 和 能 力 受 限，家 庭 护 理难以开展和持续有效运行。 １．３ 低 收 益 、低 工 资 制 约 养 老 护 理 员 队 伍 发 展
实 现 居 家 养 老 ，需 建 立 和 完 善 以 社 区 为 基 础 的 老 年 人长 期 照 护 体 系，见 图 １。 在 这 一 体 系 中，目 前 亟 待 完 善长期照护机构、长期 照 护 队 伍、长 期 照 护 服 务 规 范 和 相关制度建设。 ２．１ 完 善 社 区 长 期 照 护 机 构 建 设
社区卫生服务收支两条线的政策以及家庭护理的 高风险，直接影响社区 护 士 开 展 家 庭 护 理 的 积 极 性，同 时 社 会 力 量 开 展 家 庭 护 理 ，而 目 前 医 保 政 策 又 不 能 完 全 开放，再加上护理费收 费 标 准 较 低，老 年 人 家 庭 医 疗 护 理 难 以 得 到 较 好 的 满 足 。 此 外 ，杭 州 市 目 前 正 在 全 面 建 设 社 区 日 间 照 料 中 心 ，某 些 社 区 引 进 家 政 公 司 为 老 年 人 提供服务，同 时 以 发 放 服 务 券 的 形 式 促 进 市 场 机 制 形 成，但由于服务队伍建 设 没 有 跟 上，当 老 年 人 需 要 家 政 工 作 以 外 的 照 护 服 务 时 ，无 法 满 足 照 护 需 求 。 一 些 社 区 自己管理日 间 照 料 中 心，培 训 “助 老 员 ”为 优 抚 对 象 服 务，为维持助老员的工 资 待 遇，也 为 其 他 老 年 人 提 供 低 偿 服 务 。 这 些 “助 老 员 ”是 社 区 再 就 业 的 “４０５０”人 员 ，主 要 服 务 内 容 为 探 访 、陪 同 、代 购 、协 调 、送 餐 等 ，当 老 年 人 基本生活不能自理时，难 以 提 供 照 护 服 务，同 时 对 其 他 老 人 的 低 偿 服 务 也 直 接 影 响 相 应 的 市 场 机 制 ［１］２４ 。 ２ 以 社 区 为 基 础 的 老 年 人 长 期 照 护 体 系 构 建
养 老 护 理 员 为 老 年 人 提 供 生 活 照 料 服 务 ，国 家 职 业 标 准 有 初 级 、中 级 、高 级 及 技 师 四 个 层 次 ，正 在 逐 步 推 动 持证上岗制度。目前养老护理员主要工作场所在养老 机构，由于工作辛苦、工 资 低，社 会 认 同 度 差，导 致 从 业 意愿低。目前为居家老年人提供生活照料服务者除家 庭 成 员 外 ，主 要 是 保 姆 。 老 年 人 习 惯 于 以 保 姆 的 工 资 支 付作为居家养老服务 的 参 照，居 家 养 老 服 务 收 费 低 廉， 机构用人成本入不 敷 出，进 入“低 收 益 － 低 工 资 － 低 人 员素质－低服务层次”的 不 良 循 环 中，成 为 制 约 养 老 护 理员队伍 发 展 的 主 要 原 因。 浙 江 省 于 ２０１３ 年 出 台 了 “入职奖补”政策［４］，老年服务相关专业的大中专毕 业 生 到老年服务机构工作 ５ 年，一 次 性 补 助 一 定 的 经 费，另 外规定，高级养老护理员工资不低于当地最 低 工 资 的 ２ 倍（浙政发［２０１１］１０１号文件）。从运行 情 况 来 看，并 没
以社区为基础的老年人长期照护体系构建＊
陈雪萍①
摘要：综合近年对杭州市老年人、老年人照护及照护机构、照护 队 伍 的 现 状 研 究，分 析 老 年 人 长 期照护存在的主要问题，提出以社区为基础的老年人长期照护 构 建 的 主 要 内 涵，为 相 关 制 度 建 设提供依据。并提出了促进社区日 间 照 料 中 心、以 社 区 卫 生 服 务 中 心 为 依 托 的 社 区 老 年 护 理 院及其他老年护理机构的规范建设；加 强 服 务 队 伍 培 训；设 立 转 介 制 度 和 转 介 标 准，建 立 老 年 人长期照护转介体系；建立评估标 准、第 三 方 评 估 运 作 方 式 及 公 众 监 督 机 制，逐 步 完 善 评 估 制 度 ；加 强 风 险 管 理 ；规 范 社 区 长 期 照 护 体 系 运 作 。 关 键 词 ：老 年 人 ， 长 期 照 护 ， 社 区 护 理 中 图 分 类 号 ：Ｒ－０５ 文 献 标 识 码 ：Ａ 文 章 编 号 ：１００２－０７７２（２０１４）０９－００１１－０４ Ｂｕｉｌｄｉｎｇ ｔｈｅ Ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ－ｂａｓｅｄ Ｌｏｎｇ－ｔｅｒｍ Ｃａｒｅ Ｓｙｓｔｅｍ ＣＨＥＮ Ｘｕｅ－ｐｉｎｇ．Ｑｉａｎｊｉａｎｇ Ｃｏｌｌｅｇｅ， Ｈａｎｇｚｈｏｕ Ｎｏｒｍａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｈａｎｇｚｈｏｕ３１００３６，Ｃｈｉｎａ Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｂｙ ｓｙｎｔｈｅｓｉｚｉｎｇ ｖａｒｉｏｕｓ ｒｅｓｅａｒｃｈｅｓ ｏｎ ｃｕｒｒｅｎｔ ｓｉｔｕａｔｉｏｎｓ ｏｆ ｔｈｅ ｅｌｄｅｒｌｙ，ｔｈｅ ｅｌｄｅｒｌｙ ｃａｒｅ，ｔｈｅ ｃａｒｅ ｆａｃｉｌｉｔｉｅｓ ａｎｄ ｔｈｅ ｃａｒｅｇｉｖｅｒ ｔｅａｍ ｉｎ ｒｅｃｅｎｔ ｙｅａｒｓ，ｗｅ ｃｏｍｐｌｅｔｅｄ ａｎａｌｙｓｉｓ ｏｎ ｍａｊｏｒ ｉｓｓｕｅｓ ｏｆ ｌｏｎｇ－ｔｅｒｍ ｃａｒｅ ｆｏｒ ｔｈｅ ｅｌｄｅｒｌｙ，ｐｒｏｐｏｓｅｄ ｐｒｉｎｃｉｐａｌ ｉｍｐｌｉｃａｔｉｏｎｓ ｆｏｒ ｔｈｅ ｃｏｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ ｏｆ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ－ｂａｓｅｄ ｌｏｎｇ－ｔｅｒｍ ｅｌｄｅｒｌｙ ｃａｒｅ ｓｙｓｔｅｍ ａｎｄ ｐｒｏｖｉｄｅｄ ｒｅｆｅｒｅｎｃｅ ｆｏｒ ｒｅｌｅｖａｎｔ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔ．Ｓｉｍｕｌｔａｎｅｏｕｓｌｙ，ｗｅ ａｌｓｏ ｐｒｅｓｅｎｔｅｄ ｓｐｅｃｉｆｉｃ ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ ｉｎ ｔｈｅ ｆｏｌｌｏｗｉｎｇ ｆｉｅｌｄｓ：ａｃｃｅｌｅｒａｔｅ ｓｔａｎｄａｒｄｉｚｅｄ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｏｆ ｄａｙ ｃａｒｅ ｃｅｎｔｅｒ，ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ－ｂａｓｅｄ ｎｕｒｓｉｎｇ ｈｏｍｅｓ，ａｎｄ ｏｔｈｅｒ ｎｕｒｓｉｎｇ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓ ｆｏｒ ｔｈｅ ｅｌｄｅｒｌｙ；ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎ ｔｈｅ ｔｒａｉｎｉｎｇ ｏｆ ｓｅｒｖｉｃｅ ｔｅａｍ；ｅｓｔａｂｌｉｓｈ ｔｈｅ ｒｅｆｅｒｒａｌ ｒｅｇｉｍｅｓ ａｎｄ ｒｅｆｅｒｒａｌ ｓｔａｎｄａｒｄｓ，ｂｕｉｌｄｉｎｇ ｌｏｎｇ－ｔｅｒｍ ｃａｒｉｎｇ ｒｅｆｅｒｒａｌ ｓｙｓｔｅｍ ｆｏｒ ｔｈｅ ｅｌｄｅｒｌｙ；ｓｅｔ ｕｐ ｅｖａｌｕａｔｉｖｅ ｃｒｉｔｅｒｉａ，ｔｈｅ ｔｈｉｒｄ ｐａｒｔｙ ｅｖａｌｕａｔｉｎｇ ｍｅｔｈｏｄｓ ａｎｄ ｐｕｂｌｉｃ ｓｕｐｅｒｖｉｓｏｒｙ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｉｎ ｏｒｄｅｒ ｔｏ ａｃｈｉｅｖｅ ｐｒｏｇｒｅｓｓｉｖｅ ｅｌａｂｏｒａｔｉｏｎ ｏｎ ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ ｓｃｈｅｍｅ；ｅｎｈａｎｃｅ ｒｉｓｋ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ；Ｓｔａｎｄａｒｄｉｚｅ ｔｈｅ ｏｐｅｒａｔｉｏｎ ｏｆ ｌｏｎｇ－ｔｅｒｍ ｃａｒｅ ｓｙｓｔｅｍ ｉｎ ｔｈｅ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ． Ｋｅｙ Ｗｏｒｄｓ：ｔｈｅ ｅｌｄｅｒｌｙ，ｌｏｎｇ－ｔｅｒｍ ｃａｒｅ，ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ ｎｕｒｓｉｎｇ
家庭护理是指由Biblioteka Baidu士提供的医疗护理服务。目前 医 疗 护 理 项 目 收 费 很 低 ，杭 州 地 区 社 区 卫 生 服 务 中 心 护 士 出 诊 费 一 般 是 每 次 １０ 元 左 右 ，如 家 庭 输 液 服 务 ，出 诊
＊基金项目：杭州师范大学攀登 工 程 基 金 项 目“老 年 服 务 政 策 与 管 理 研 究 ”，项 目 编 号 ：ＲＷＺＸＰＴ１３０２
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以 社 区 为 基 础 的 老 年 人 长 期 照 护 体 系 构 建 ——— 陈 雪 萍 医 学 与 哲 学 ２０１４年 ９月 第 ３５卷 第 ９Ａ 期 总 第 ５０８期
有起到较好的吸引人才的效应。 １．４ 机 构 建 设 不 完 善
缺 乏 社 区 老 年 护 理 院 、家 庭 护 理 机 构 和 居 家 养 老 服 务 机 构 的 规 范 建 设 ，不 能 有 效 满 足 老 年 人 居 家 服 务 的 需 求 。 尽 管 国 家 出 台 了 发 展 养 老 产 业 的 相 关 政 策 ，但 目 前 老 年 人 的 低 购 买 力 现 状 及 长 期 照 护 保 险 制 度 的 缺 失 ，难 以促使社区长期照护机构的健康发展。没有完善的机 构 建 设 ，也 就 没 有 高 素 质 的 服 务 队 伍 储 备 的 空 间 。 １．５ 市 场 机 制 没 有 很 好 形 成
相对来说，老年医 院、养 老 机 构 的 建 设 和 服 务 正 在 逐 步 完 善 中 ，目 前 亟 需 推 进 以 下 两 类 机 构 的 建 设 。 ２．１．１ 社 区 日 间 照 料 中 心 建 设
“９０７３”的 养 老 格 局 ，社 区 日 间 照 料 中 心 不 仅 仅 针 对 其中“７％”的老年人，更 需 要 为 “９０％”的 老 年 人 提 供 服 务。国家 住 房 和 城 乡 建 设 部 及 发 展 和 改 革 委 员 会 于 ２０１０年发布了由 民 政 部 起 草 的 《社 区 老 年 人 日 间 照 料 中心建设标准》，对此 机 构 的 建 设 标 准、面 积、布 局 及 设 施 要 求 等 都 作 了 规 定 。 上 海 市 的 一 份 调 查 显 示 ，老 年 人 日 间 照 料 中 心 均 由 政 府 投 资 建 立 ，日 常 费 用 大 多 由 政 府 承担或给予部分补贴 。 ［５］ 在硬件建设基础上，目前 急 需 逐 步 建 立 并 完 善 其 服 务 的 规 范 ，例 如 ，（１）建 立 服 务 人 员 准入标准：鼓励护士开 办 社 区 日 间 照 料 中 心，从 业 人 员 持 证 上 岗 ；（２）规 范 服 务 内 容 与 服 务 质 量 监 管 ：根 据 机 构 的设施和人员现状，针 对 不 同 的 类 别，梳 理 并 规 范 服 务 内容，制订服务的质量 标 准，建 立 监 管 体 系；（３）设 立 扶 持和补助标准：当前老 年 人 的 低 购 买 力、低 收 费 和 高 服
１ 老 年 人 社 区 长 期 照 护 现 状 １．１ 长 期 照 护 需 求 高 而 服 务 不 足
杭州市高龄老人抽样调 查 显 示［１］３５，８０ 岁 以 上 高 龄 老年人 慢 性 病 患 病 率 高 达 ８７．４％，工 具 性 日 常 生 活 能 力不同程 度 受 损 者 达 ５２．２％，基 本 生 活 活 动 能 力 （更 衣、洗澡、进 食、如 厕、梳 洗、行 走 ）受 损 者 达 ３０．６％，老 年痴呆 中 度 以 上 占 １１．１％，老 年 人 长 期 照 护 的 显 性 需 求 较 高 。 另 外 ，老 年 人 和 家 庭 照 护 者 自 护 和 互 助 知 识 及 技能的缺乏、各类慢性 病 日 常 康 复、各 类 心 理 健 康 问 题 疏 导 等 老 年 人 隐 性 的 照 护 需 求 亦 较 高 ，但 目 前 缺 乏 长 期 照护服务机 构 和 高 素 质 的 服 务 队 伍，难 以 满 足 服 务 需 求。高龄老人主诉在需要照护时得不到及时照护的比 例从２０００年的２％ 上 ［２］ 升到２０１０年的１３．９％ 。 ［３］ １．２ 低 收 益 、高 风 险 制 约 家 庭 护 理 持 续 有 效 运 作
① 杭 州 师 范 大 学 钱 江 学 院 浙 江 杭 州 ３１００３６
Ｍｅｄｉｃｉｎｅ ａｎｄ Ｐｈｉｌｏｓｏｐｈｙ，Ｓｅｐ ２０１４，Ｖｏｌ．３５，Ｎｏ．９Ａ，Ｔｏｔａｌ Ｎｏ．５０８
费加 上 几 元 的 输 液 费，１ 小 时 左 右 的 服 务 收 费 不 足 ２０ 元［１］１３３，服务的价格 还 不 如 家 政 服 务，同 时 要 承 担 家 庭 护理带来的高风险，护 士 职 业 价 值 难 以 体 现。 另 外，出 诊费和社会力量兴办的家庭护理机构收费如不能纳入 医保，加上老年人购买 服 务 的 意 识 和 能 力 受 限，家 庭 护 理难以开展和持续有效运行。 １．３ 低 收 益 、低 工 资 制 约 养 老 护 理 员 队 伍 发 展
实 现 居 家 养 老 ，需 建 立 和 完 善 以 社 区 为 基 础 的 老 年 人长 期 照 护 体 系，见 图 １。 在 这 一 体 系 中，目 前 亟 待 完 善长期照护机构、长期 照 护 队 伍、长 期 照 护 服 务 规 范 和 相关制度建设。 ２．１ 完 善 社 区 长 期 照 护 机 构 建 设
社区卫生服务收支两条线的政策以及家庭护理的 高风险，直接影响社区 护 士 开 展 家 庭 护 理 的 积 极 性，同 时 社 会 力 量 开 展 家 庭 护 理 ，而 目 前 医 保 政 策 又 不 能 完 全 开放，再加上护理费收 费 标 准 较 低，老 年 人 家 庭 医 疗 护 理 难 以 得 到 较 好 的 满 足 。 此 外 ，杭 州 市 目 前 正 在 全 面 建 设 社 区 日 间 照 料 中 心 ，某 些 社 区 引 进 家 政 公 司 为 老 年 人 提供服务，同 时 以 发 放 服 务 券 的 形 式 促 进 市 场 机 制 形 成，但由于服务队伍建 设 没 有 跟 上，当 老 年 人 需 要 家 政 工 作 以 外 的 照 护 服 务 时 ，无 法 满 足 照 护 需 求 。 一 些 社 区 自己管理日 间 照 料 中 心，培 训 “助 老 员 ”为 优 抚 对 象 服 务，为维持助老员的工 资 待 遇，也 为 其 他 老 年 人 提 供 低 偿 服 务 。 这 些 “助 老 员 ”是 社 区 再 就 业 的 “４０５０”人 员 ，主 要 服 务 内 容 为 探 访 、陪 同 、代 购 、协 调 、送 餐 等 ，当 老 年 人 基本生活不能自理时，难 以 提 供 照 护 服 务，同 时 对 其 他 老 人 的 低 偿 服 务 也 直 接 影 响 相 应 的 市 场 机 制 ［１］２４ 。 ２ 以 社 区 为 基 础 的 老 年 人 长 期 照 护 体 系 构 建
养 老 护 理 员 为 老 年 人 提 供 生 活 照 料 服 务 ，国 家 职 业 标 准 有 初 级 、中 级 、高 级 及 技 师 四 个 层 次 ，正 在 逐 步 推 动 持证上岗制度。目前养老护理员主要工作场所在养老 机构，由于工作辛苦、工 资 低，社 会 认 同 度 差，导 致 从 业 意愿低。目前为居家老年人提供生活照料服务者除家 庭 成 员 外 ，主 要 是 保 姆 。 老 年 人 习 惯 于 以 保 姆 的 工 资 支 付作为居家养老服务 的 参 照，居 家 养 老 服 务 收 费 低 廉， 机构用人成本入不 敷 出，进 入“低 收 益 － 低 工 资 － 低 人 员素质－低服务层次”的 不 良 循 环 中，成 为 制 约 养 老 护 理员队伍 发 展 的 主 要 原 因。 浙 江 省 于 ２０１３ 年 出 台 了 “入职奖补”政策［４］，老年服务相关专业的大中专毕 业 生 到老年服务机构工作 ５ 年，一 次 性 补 助 一 定 的 经 费，另 外规定，高级养老护理员工资不低于当地最 低 工 资 的 ２ 倍（浙政发［２０１１］１０１号文件）。从运行 情 况 来 看，并 没