完善我国地方税体系的研究_孙文基
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因此，笔者将地方税定义为由中央政府或地 方政府立法，由地方税务部门或中央税务部门负 责征收，收入归地方所有各种税收的统称。从我 国的情况看，既包括地方独享税，又包括中央与 地方共享税。
（二）地方税体系的内涵 1994 年的分税制改革初步构建了地方税体
系，但对什么是地方税体系，我国还没有从法律 上予以界定，理论界主要有以下两种不同的观点 ：
（1）地方违规进行税收竞争。在中央与地方 的博弈中，地方也不是无所作为。各地为了发展 经济、取得政绩，采用“先征后返”等优惠手段对 税收立法权集中于中央给予强有力的冲击。
（2）不利于地方政府根据自身的税源优势开征 地方税，不利于地方政府因地制宜地处理好当地的 税收与经济问题，不利于地方财政收入的增加。
税，其收入总额占地方税收入总额的 30% 左右， 但随着“营改增”的全面实施，营业税作为地方主 体税种的历史将不复存在。
第 二，从 税 制 结 构 看，地 方 税 以 间 接 税 为 主，以 2014 年为例，直接税（包括个人所得税、 企业所得税、财产税类）占地方税收入的比重为
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哲学社会科学版 2016·3
完善我国地方税体系的研究
（3）从地方是否有立法权角度定义地方税。 认为“只有地方政府拥有立法权的税种才属于地 方税，那些由中央政府立法开征，收入全部或一 部分归地方所有的税种并不属于地方税”［3］。
从国际经验看，以收入归属角度定义地方税 可能更符合实际。由于各国政体的不同，国外地 方税可分为三种 ：一是地方有立法权并且收入归 地方政府支配的税种 ；二是由中央立法但地方可 以在中央规定范围内确定税率和税基，同时收入 归地方的税种 ；三是由中央立法，但地方可与中 央共享一部分收入的税种。
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现代财政制度、建立事权与财力相结合的财政管 理体制、实现“中国梦”具有重要的作用。
要研究如何完善地方税体系，必须深刻认识 地方税及地方税体系的内涵，深入剖析我国现行 地方税体系所存在的问题，才能提出相应的完善 建议。
一、地方税与地方税体系的内涵
（一）地方税的内涵 从目前学术界对地方税内涵的研究看，对地
（一）我国现行地方税体系现状 1. 地方税税权划分 从 1994 年实施分税制改革以来，我国所有税
收立法权均集中于中央。我国省、自治区、直辖 市人民政府所拥有的税收权立法权仅限于在国务 院发布的城市维护建设税、车船税、房产税、资 源税等地方性税种暂行条例的基础上，制定实施 细则。
2. 地方税收制度 （1）我国地方税所包含的税种
契税、房产税、城镇土地使用税、耕地 占用税、土地增值税、车船税、烟叶税
由表 1 可知，在我国目前 18 个税种，真正属 于中央税的只有 4 个，其他可算作地方税的有 14 个，考虑到今年“营改增”的全面完成，地方税由 13 个税种所组成。
（2）地方税主体税种 为便于分析，可将我国 14 个地方税种分成以
关键词 ：地方税 ；地方税体系 ；完善建议 作者简介 ：孙文基（1963— ），男，江苏扬州人，苏州大学东吴商学院教授、博士生导师，主要从事财政 理论与政策研究。 中图分类号 ：F812.42 文献标识码 ：A 文章编号 ：1001-4403(2016)03-0110-08 收稿日期 ：2016-04-12
其一，从地方税税制、立法、征收、司法角度 界定地方税体系。认为所谓地方税体系，是指包 括地方税制、征收管理以及司法保障在内的整个 地方税的立法、执法和司法所组成的统一体，具 体包括地方税制体系、地方税征管体系、地方税 保障体系。［4］
其二，从地方税税制结构界定地方税。认为
所谓地方税体系，就是由多种地方税组成的一个 税收系统，其中一个或多个充当主体税种，其他 税种发挥辅助作用，其组成税种既可以是地方共 享税，也可以是独享税。［3］
从 1994 年实行分税制改革以来，地方税所包 含的税种在不断变化，我国目前的地方税所包含 的税种见表 1。
数量
具体 税种
中央税
4 消费税、车辆购置 税、关税、船舶吨税
表 1 我国税种情况列表
共享税
3 增值税、企业所得
税、个人所得税
共享性质地方税 4
营业税、城市维护建设 税、资源税、印花税
地方税 独享地方税 7
（2）税收征管能力 由于纳税户大量增加、征管手段、征管方式
落后、征管人员素质不高等因素的影响，导致地
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方税收征管能力低。 （二）我国现行地方税体系中存在的问题 1. 税收立法权高度集中 我国目前的税收立法权集中于中央，这对保
证中央政令畅通、维护统一市场和企业之间的公 平竞争起了重要作用，但税收立法权的过度集中 带来以下问题 ：
方税的内涵还没有形成一致的认识。目前主要有 以下三种观点 ：
（1）从 税 种 角 度 定 义 地 方 税。《 现 代 经 济 词 典》认为“地方税，又称‘地税’，‘中央税’的对称。 由中央统一立法或授权立法，收入划归地方并由 地方财政负责管理的税收”［1］177。
（2）从收入归属角度定义地方税。《财经大词 典》认为“根据财政管理体制的规定，凡是划归地 方政府固定收入的税种称为地方税”［2］350。
32.84 32.84
16.41 16.00
5.89 4.92
1.45 1.81
6.35 6.20
1.53 1.48
2.62 3.42
0.22 0.28
18.13 18.81
2013 2014
15.35 16.48
31.82 29.94
14.81 14.92
4.85 4.99
1.78 1.76
6.02 5.85
下几类 ：营业税、企业所得税（划归地方部分）、 个人所得税（划归地方部分）、增值税（归地方部 分）、城市维护建设税、资源税、印花税、耕地占 用税、财产税类（包括房产税、城镇土地使用税、
土地增值税、车船税、契税）、烟叶税。 从表 2 可知，我国目前的地方税收收入结构
具有以下两个特点 ： 第一，从税种看，地方税的主体税种是营业
管理体制的决定》，将我国现行税种分为中央税、 地 方 税 及 中 央 与 地 方 共 享 税。中 央 税 与 中 央 地 方共享税由国税部门征收，地方税收由地税部门 征收。
在实践中，由于受多种因素的影响，上述规 定发生了诸多变化，现实的征管格局是 ：增值作 为共享税由国税部门征收，个人所得税作为共享 税由地税部门负责征收，企业所得税作为共享税， 一部分由国税部门征收、一部分由地税部门征收。 具体表现为 ：2002 年以前的中央直属企业、金融 保险企业、外商投资企业及外国企业的所得税由 国税部门征收，地方内资企业所得税由地税部门 征管 ；2002 年以后新注册的企业所得税由国税部 门征管。2009 年后又改变为，新增企业所得税纳 税人中应缴纳增值税的企业所得税由国税部门征 管，应缴纳营业税的企业由地税部门征管。
—
0.00
1999 22.26 33.22 17.21
9.43 1.44
7.14
1.53
0.75
—
7.01
2000 2001
21.71 20.39
30.96 28.11
18.88 24.75
9.72 10.88
1.21 1.02
6.65 5.79
1.88
0.67
—
1.08
0.58
—
8.32 7.40
1.49 1.54
3.35 3.48
0.28 0.24
20.24 20.79
资料来源 ：根据《中国统计年鉴》地方财政税收收入项目计算整理，烟叶税从 2006 年开始征收，故无 2006 年之前数据。
40.7%，间接税占比 59.3%。 3. 税收征管
（1）税收征管权限的划分 根据 1993 年《国务院关于实行分税制财政
税相关税种中，虽然税种多，但所筹集的收入不 多、且零星分散、征收成本高。从税制结构看，我 国目前的地方税以间接税为主。
主体税不合理带来以下两方面的问题 ： ①地方税筹资功能不足 由于缺乏主体税种，导致我国地方税体系筹 资功能不足，具体见表 3。
2002 2003 2004
22.20 23.08 23.33
32.93 35.27 33.68
17.22 13.30 15.48
8.69 7.23 6.74
1.08 1.06 0.96
6.70 6.97 6.50
1.06
0.82
—
9.29
1.21
1.15
—
10.74
1.25
1.17
—
10.90
2005 2006
22.58 21.05
32.39 32.71
16.89 17.65
6.62 6.46
1.12 1.36
6.24 6.15
1.29
1.12
—
11.74
1.37
1.13
—
12.12
2007 20.03 33.04 16.22
6.60 1.35
5.95
1.95
0.96
0.25
13.66
2008 2009
19.33 17.45
笔者认为地方税体系不仅仅是地方税制问 题，还应包括税权划分、征管等问题。因此，所谓 地方税体系是一个国家根据其经济发展水平、经 济发展环境、中央与地方的事权划分和税收征管 现状，通过合理划分税权、科学设置税种、明确 税收征管等形成的统一体，具体包括税权划分、 地方税收制度、地方税收征管等内容。
二、我国现行地方税体系的现状及所存 在的问题
完善我国地方税体系的研究
后才能予以开征，由于受我国特殊国情的影响， 我国地方税税种中仅个人所得税、企业所得税、 车船税是经过人大立法后开征的，其他 11 个税种 仅是根据国务院颁布的暂行办法或条例开征的。
（2）主体税不合理 如上所述，我国目前的地方税主体税种不合
理表现在以下两个方面 ：从税种来看，我国地方
（3）导致地方行为失控。由于地方税收入规 模不足以支撑地方财政支出的需要，地方想尽各 种办法筹集收入，在经营城市的口号下通过土地 取得收入，从而形成了普遍的“土地财政”。另外， 还通过建立融资平台等手段筹集收入，形成了庞 大的地方政府债务。
2. 税制结构不合理 （1）税种的确定不符合税收法定的原则
根据税收法定的原则，税收应在人大立法以
表 2 我国地方各税种税收收入占比
年份
国内增 营业税 企业所 个人所 资源税 值税（%） （%） 得税（%） 得税（%） （%）
城市维护建 设税（%）
印花税 （%）
耕地占用 烟叶税 财产税类 税（%） （%） （%）
1998 25.70 37.93 18.54
9.57 0.00
8.26
0.00
0.00
完善地方税体系是我国建立现代财政制度的 重要内容，是全面深化改革的重要组成部分，是 全面建成小康社会的重要一环。改革开放以来， 我国不断进行财政管理改革。1994 年，为了建立 与市场经济相适应的财政管理体制，我国实行了 分税制，对促进我国经济持续增长、增强中央财 政的主导地位、促进财政收入的持续增加起了积 极作用，但地方税体系的建设不能适应社会经济 发展的矛盾日益突出。为此，党的十六届三中全 会明确提出 ：“要分步实施税收制度改革，在统 一税政的前提下，赋予地方一定的税收管理权。” 党的十七大报告指出 ：“要深化财税、金融等体 制改革，完善宏观调控体系，实行有利于科学发 展的财税制度。”党的十八大报告提出要“建立地 方税体系”。党的十八届三中全会通过的《中共中 央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明 确指出 ：“要深化税收制度改革，完善地方税体 系。”由此可见，完善地方税体系一直得到党中央 的高度重视，它对促进我国经济转型升级、建立
31.76 33.81
17.19 14.97
6.39 6.05
1.30 1.ຫໍສະໝຸດ Baidu9
5.74 5.43
1.68 1.60
1.35 2.42
0.29 0.31
14.98 16.68
2010 15.88 33.64 15.43
5.91 1.28
5.31
1.62
2.72
0.24
17.98
2011 2012
14.57 14.24
完善我国地方税体系的研究
孙文基
（苏州大学 东吴商学院，江苏 苏州 215006）
摘 要 ：完善地方税体系是我国建立现代财政制度的重要内容，是全面深化改革的重要组成部分。通过 对我国地方税及地方税体系内涵的界定，总结出我国地方税体系的现状，剖析了其存在的立法权高度集中、 税制结构不合理、税收征管不规范等问题，认为正确处理政府与市场的关系、合理界定各级政府事权是完善 地方税体系建设的前提，提出适度集权、合理分权相结合、总体设计、宏观税负稳定、税制结构优化、分级分 层、统筹兼顾、法治等完善原则。从合理划分中央与地方的税权、合理确定地方税制结构、规范地方税收征 管等方面提出完善建议，有助于我国地方税体系的建设。
（二）地方税体系的内涵 1994 年的分税制改革初步构建了地方税体
系，但对什么是地方税体系，我国还没有从法律 上予以界定，理论界主要有以下两种不同的观点 ：
（1）地方违规进行税收竞争。在中央与地方 的博弈中，地方也不是无所作为。各地为了发展 经济、取得政绩，采用“先征后返”等优惠手段对 税收立法权集中于中央给予强有力的冲击。
（2）不利于地方政府根据自身的税源优势开征 地方税，不利于地方政府因地制宜地处理好当地的 税收与经济问题，不利于地方财政收入的增加。
税，其收入总额占地方税收入总额的 30% 左右， 但随着“营改增”的全面实施，营业税作为地方主 体税种的历史将不复存在。
第 二，从 税 制 结 构 看，地 方 税 以 间 接 税 为 主，以 2014 年为例，直接税（包括个人所得税、 企业所得税、财产税类）占地方税收入的比重为
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完善我国地方税体系的研究
（3）从地方是否有立法权角度定义地方税。 认为“只有地方政府拥有立法权的税种才属于地 方税，那些由中央政府立法开征，收入全部或一 部分归地方所有的税种并不属于地方税”［3］。
从国际经验看，以收入归属角度定义地方税 可能更符合实际。由于各国政体的不同，国外地 方税可分为三种 ：一是地方有立法权并且收入归 地方政府支配的税种 ；二是由中央立法但地方可 以在中央规定范围内确定税率和税基，同时收入 归地方的税种 ；三是由中央立法，但地方可与中 央共享一部分收入的税种。
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现代财政制度、建立事权与财力相结合的财政管 理体制、实现“中国梦”具有重要的作用。
要研究如何完善地方税体系，必须深刻认识 地方税及地方税体系的内涵，深入剖析我国现行 地方税体系所存在的问题，才能提出相应的完善 建议。
一、地方税与地方税体系的内涵
（一）地方税的内涵 从目前学术界对地方税内涵的研究看，对地
（一）我国现行地方税体系现状 1. 地方税税权划分 从 1994 年实施分税制改革以来，我国所有税
收立法权均集中于中央。我国省、自治区、直辖 市人民政府所拥有的税收权立法权仅限于在国务 院发布的城市维护建设税、车船税、房产税、资 源税等地方性税种暂行条例的基础上，制定实施 细则。
2. 地方税收制度 （1）我国地方税所包含的税种
契税、房产税、城镇土地使用税、耕地 占用税、土地增值税、车船税、烟叶税
由表 1 可知，在我国目前 18 个税种，真正属 于中央税的只有 4 个，其他可算作地方税的有 14 个，考虑到今年“营改增”的全面完成，地方税由 13 个税种所组成。
（2）地方税主体税种 为便于分析，可将我国 14 个地方税种分成以
关键词 ：地方税 ；地方税体系 ；完善建议 作者简介 ：孙文基（1963— ），男，江苏扬州人，苏州大学东吴商学院教授、博士生导师，主要从事财政 理论与政策研究。 中图分类号 ：F812.42 文献标识码 ：A 文章编号 ：1001-4403(2016)03-0110-08 收稿日期 ：2016-04-12
其一，从地方税税制、立法、征收、司法角度 界定地方税体系。认为所谓地方税体系，是指包 括地方税制、征收管理以及司法保障在内的整个 地方税的立法、执法和司法所组成的统一体，具 体包括地方税制体系、地方税征管体系、地方税 保障体系。［4］
其二，从地方税税制结构界定地方税。认为
所谓地方税体系，就是由多种地方税组成的一个 税收系统，其中一个或多个充当主体税种，其他 税种发挥辅助作用，其组成税种既可以是地方共 享税，也可以是独享税。［3］
从 1994 年实行分税制改革以来，地方税所包 含的税种在不断变化，我国目前的地方税所包含 的税种见表 1。
数量
具体 税种
中央税
4 消费税、车辆购置 税、关税、船舶吨税
表 1 我国税种情况列表
共享税
3 增值税、企业所得
税、个人所得税
共享性质地方税 4
营业税、城市维护建设 税、资源税、印花税
地方税 独享地方税 7
（2）税收征管能力 由于纳税户大量增加、征管手段、征管方式
落后、征管人员素质不高等因素的影响，导致地
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方税收征管能力低。 （二）我国现行地方税体系中存在的问题 1. 税收立法权高度集中 我国目前的税收立法权集中于中央，这对保
证中央政令畅通、维护统一市场和企业之间的公 平竞争起了重要作用，但税收立法权的过度集中 带来以下问题 ：
方税的内涵还没有形成一致的认识。目前主要有 以下三种观点 ：
（1）从 税 种 角 度 定 义 地 方 税。《 现 代 经 济 词 典》认为“地方税，又称‘地税’，‘中央税’的对称。 由中央统一立法或授权立法，收入划归地方并由 地方财政负责管理的税收”［1］177。
（2）从收入归属角度定义地方税。《财经大词 典》认为“根据财政管理体制的规定，凡是划归地 方政府固定收入的税种称为地方税”［2］350。
32.84 32.84
16.41 16.00
5.89 4.92
1.45 1.81
6.35 6.20
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15.35 16.48
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1.78 1.76
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下几类 ：营业税、企业所得税（划归地方部分）、 个人所得税（划归地方部分）、增值税（归地方部 分）、城市维护建设税、资源税、印花税、耕地占 用税、财产税类（包括房产税、城镇土地使用税、
土地增值税、车船税、契税）、烟叶税。 从表 2 可知，我国目前的地方税收收入结构
具有以下两个特点 ： 第一，从税种看，地方税的主体税种是营业
管理体制的决定》，将我国现行税种分为中央税、 地 方 税 及 中 央 与 地 方 共 享 税。中 央 税 与 中 央 地 方共享税由国税部门征收，地方税收由地税部门 征收。
在实践中，由于受多种因素的影响，上述规 定发生了诸多变化，现实的征管格局是 ：增值作 为共享税由国税部门征收，个人所得税作为共享 税由地税部门负责征收，企业所得税作为共享税， 一部分由国税部门征收、一部分由地税部门征收。 具体表现为 ：2002 年以前的中央直属企业、金融 保险企业、外商投资企业及外国企业的所得税由 国税部门征收，地方内资企业所得税由地税部门 征管 ；2002 年以后新注册的企业所得税由国税部 门征管。2009 年后又改变为，新增企业所得税纳 税人中应缴纳增值税的企业所得税由国税部门征 管，应缴纳营业税的企业由地税部门征管。
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资料来源 ：根据《中国统计年鉴》地方财政税收收入项目计算整理，烟叶税从 2006 年开始征收，故无 2006 年之前数据。
40.7%，间接税占比 59.3%。 3. 税收征管
（1）税收征管权限的划分 根据 1993 年《国务院关于实行分税制财政
税相关税种中，虽然税种多，但所筹集的收入不 多、且零星分散、征收成本高。从税制结构看，我 国目前的地方税以间接税为主。
主体税不合理带来以下两方面的问题 ： ①地方税筹资功能不足 由于缺乏主体税种，导致我国地方税体系筹 资功能不足，具体见表 3。
2002 2003 2004
22.20 23.08 23.33
32.93 35.27 33.68
17.22 13.30 15.48
8.69 7.23 6.74
1.08 1.06 0.96
6.70 6.97 6.50
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笔者认为地方税体系不仅仅是地方税制问 题，还应包括税权划分、征管等问题。因此，所谓 地方税体系是一个国家根据其经济发展水平、经 济发展环境、中央与地方的事权划分和税收征管 现状，通过合理划分税权、科学设置税种、明确 税收征管等形成的统一体，具体包括税权划分、 地方税收制度、地方税收征管等内容。
二、我国现行地方税体系的现状及所存 在的问题
完善我国地方税体系的研究
后才能予以开征，由于受我国特殊国情的影响， 我国地方税税种中仅个人所得税、企业所得税、 车船税是经过人大立法后开征的，其他 11 个税种 仅是根据国务院颁布的暂行办法或条例开征的。
（2）主体税不合理 如上所述，我国目前的地方税主体税种不合
理表现在以下两个方面 ：从税种来看，我国地方
（3）导致地方行为失控。由于地方税收入规 模不足以支撑地方财政支出的需要，地方想尽各 种办法筹集收入，在经营城市的口号下通过土地 取得收入，从而形成了普遍的“土地财政”。另外， 还通过建立融资平台等手段筹集收入，形成了庞 大的地方政府债务。
2. 税制结构不合理 （1）税种的确定不符合税收法定的原则
根据税收法定的原则，税收应在人大立法以
表 2 我国地方各税种税收收入占比
年份
国内增 营业税 企业所 个人所 资源税 值税（%） （%） 得税（%） 得税（%） （%）
城市维护建 设税（%）
印花税 （%）
耕地占用 烟叶税 财产税类 税（%） （%） （%）
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完善地方税体系是我国建立现代财政制度的 重要内容，是全面深化改革的重要组成部分，是 全面建成小康社会的重要一环。改革开放以来， 我国不断进行财政管理改革。1994 年，为了建立 与市场经济相适应的财政管理体制，我国实行了 分税制，对促进我国经济持续增长、增强中央财 政的主导地位、促进财政收入的持续增加起了积 极作用，但地方税体系的建设不能适应社会经济 发展的矛盾日益突出。为此，党的十六届三中全 会明确提出 ：“要分步实施税收制度改革，在统 一税政的前提下，赋予地方一定的税收管理权。” 党的十七大报告指出 ：“要深化财税、金融等体 制改革，完善宏观调控体系，实行有利于科学发 展的财税制度。”党的十八大报告提出要“建立地 方税体系”。党的十八届三中全会通过的《中共中 央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明 确指出 ：“要深化税收制度改革，完善地方税体 系。”由此可见，完善地方税体系一直得到党中央 的高度重视，它对促进我国经济转型升级、建立
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完善我国地方税体系的研究
孙文基
（苏州大学 东吴商学院，江苏 苏州 215006）
摘 要 ：完善地方税体系是我国建立现代财政制度的重要内容，是全面深化改革的重要组成部分。通过 对我国地方税及地方税体系内涵的界定，总结出我国地方税体系的现状，剖析了其存在的立法权高度集中、 税制结构不合理、税收征管不规范等问题，认为正确处理政府与市场的关系、合理界定各级政府事权是完善 地方税体系建设的前提，提出适度集权、合理分权相结合、总体设计、宏观税负稳定、税制结构优化、分级分 层、统筹兼顾、法治等完善原则。从合理划分中央与地方的税权、合理确定地方税制结构、规范地方税收征 管等方面提出完善建议，有助于我国地方税体系的建设。