我国地方税体系的建设问题剖析

我国地方税体系的建设问题

公共财政理论认为,市场经济中的政府财政有三大职能:一是提供公共产品;二是维护宏观经济稳定;三是保障公平的收入分配。就完成财政职能而言,中央政府与地方政府各有优势。就提供公共产品这一职能来说,应更多地交给地方政府执行,因为这样才能更好地满足不同地区居民对公共产品的不同偏好。就维护宏观经济稳定和保障公平的收入分配这两项职能来说,则应由中央政府承担更多的责任。可见,在分级的公共财政体制中,地方政府被认为有更多提供公共产品的职责。为了保障地方政府提供公共产品的连续性和稳定性,就需要地方政府有规范的地方税体系,使地方财政有连续稳定的收入来源。规范的地方税体系应符合这样的基本要求:(1)主体税种明确,税收收入有一定的规模;(2)税源能够持续增长,税制相对稳定;(3)税收管理权限相对独立,有利于地方因地制宜。按照这些要求衡量,我国现行地方税体系尚有很大差距。因此,分析和研究现行地方税体系存在的问题及原因,并提出相应的规范措施,不仅是完善地方税体系的需要,更是我国分税制财政管理体制进一步改革与发展的需要。

一、现行地方税体系非规范性的突出表现

(一)地方税主体税种不明确,收入规模小

目前地方税体系中的税种多达18个,但每一税种都不具备对地方财力具有决定性的影响和长期稳定增长的特点。除营业税、企业所得税和目前有较好增长势头的个人所得税外,其他地方税则相对零星分散,收入规模小。地方税收入规模过小,使地方政府支出过分依赖中央转移支付和地方非税收入。在目前中央政府的转移支付方法不够规范和数量不足以弥补地方政府支出缺口时,地方政府只好将目光更多地转向了非税收入,由此造成基金、收费迅速膨胀,扰乱了正常的国民收入分配秩序,给老百姓带来了难以承受的负担。目前,政府收入除税收以外,纳入预算的规范性收入有:企业收入、教育费附加以及其他杂项收入。介于规范性和非规范性之间但仍可精确计算的有:预算外收入、政府性基金收入、社会保障基金收入等。纯属制度外且无法加以统计的收入有:由各地方、部门“自立规章,自收自支”的各种收费、罚款、集资、摊派收入等等。上述三个层次的政府收入总计是政府税收收入的2.43倍。由于非税收入大多缺乏规范性,地方政府对此又无自我约束机制,结果出现地方政府收入严重超越地方经济发展基础的现象,削弱了经济增长的后劲,造成未来地方税税源的严重不足。

(二)地方税收缺乏增长机制

税收的规范性之一是具有随经济增长而相应增长的特征,但由于个别税种的特殊性,如

从量计征的财产税或一些定额税,由于税基的相对稳定或趋于萎缩,使其税收收入不能与经济发展同步增长。现行地方税体系中的许多税种都存在这些问题。如土地使用税基本上没有与经济保持正比例增长,筵席税正在随着社会秩序的正常化和社会风气的好转而逐渐失去税基。土地增值税也随着房地产市场价格趋于合理,税基正在缩小。总之,由于目前列入地方固定收入来源的许多税种,具有趋于稳定或低于经济增长的内在机制的制约,使地方固定收入将不可能与GDP同步增长,还有可能出现GDP增幅越高,其税收所占比重越低的态势。如全国地方固定收入从1995年至2000年增长仅为92%,而同期全部收入(中央与地方之和)增长为120%,中央固定收入增长290%,共享收入增长110%。

(三)地方税制不够稳定

实行分税制的目的在于通过重新划分中央和地方的收入分配关系,保证两级政府所需财力,调动两级政府生财、聚财、理财的积极性。分税制运行八年来,增强中央政府可调控财力的目的基本实现,中央税体系得到加强,中央税收收入占全部税收收入的总量不断提高,相对而言,地方税体系发展滞后,尤其是税制不稳定,管理不顺畅的矛盾十分突出。分税制实施以来,为保证中央收入,更好地调节宏观经济,国家陆续对地方税体系中发展较好、便于管理、税源较广的税种的税目或税率进行了调整。如金融行业提高营业税税率增加的收入,对个人存款利息开征的个人所得税,从2002年开始的企业所得税共享,未来营业税范围还可能因增值税扩大范围而变窄等等,几乎每项新出台的税改措施,都有利于中央收入规模的扩大,而减税的大多是地方税收,如固定资产投资方向调节税、企业所得税、契税、房产税等,令人不得不对地方税体系的健康发展而担忧。

(四)地方税缺乏相对独立的税收管理权限,管理体系不清,税收流失现象普遍

税制改革虽然赋予了地方一定的管理权限,但总的来看,地方税收法规的制定权、解释权、税目税率调整权以及减免税权等都集中于中央,地方政府的税权与事权不相适应,削弱了地方因地制宜配置本地资源、调整地方经济、组织地方收入的积极性和主动性。分税制虽赋予了地方税务机关负责征收地方税的权力,但在实践中,大量的应归地方税的税种实际上处于“中央与地方共享”的地位,本应由地方税务机关征收的税种却由国税机关组织征管。城建税名为独立税种,实为“三税”附加,由地税部门征管,而其作为计税依据的增值税、消费税却属国税部门征收,所以管理难度很大。地税分设后,人员少,新增业务人员素质不高,征管手段落后,税务管理难以完全到位,漏征漏管现象普遍,税收流失问题严重。

(五)地方税法律化程度偏低,税制改革滞后于经济发展

现行地方税,除《中华人民共和国个人所得税法》是由全国人大立法的外,其余则是由国务院颁布的暂行条例,大部分是在1950年至1993年底之间颁布的,明显滞后于经济的发展。1994年以来的税制调整与改革,大多立足于中央税收的完善与发展,所涉列的地方税收往往只与减税方案有关。

二、逐步建立规范地方税体系的对策

(一)必须从思想上重视地方税体系的建立与规范问题

思想是行动的先导,没有统一的认识不可能有步调一致的行动。实事求是地讲,从1994年实行分税制开始,中央已做出建立地方税收体系、合理划分税权的正确决策,但在八年来的分税制运行实践中,却存在着“重中央税体系建设,轻地方税体系建设”的错误观念。所以,建立规范的地方税体系首先必须解决思想认识问题。要树立这样的观念:中央税收体系与地方税收体系同属于国家税收体系的子系统,两者缺一不可,而且不能厚此薄彼,否则将不利于组织国家税收收入,势必影响宏观调控职能的发挥。必须明白,由于目前我国地方税体系的不规范,不但使地方税体系自身明显落后于中央税体系的建设进程,而且影响了整个税收体系的完善和总体功能的发挥。从整个税收体系角度考虑,构建规范的地方税体系是保证中央税收稳步增长,完善整个税收体系的需要,也是保障我国分税制财政管理体制顺利发展的需要。

(二)赋予地方合理适度的税收管理权限

税收管理权限(简称税权)主要指:税收立法权,税法解释权,税种开征、停征权,税目、税率调整权,减税、免税权,以及税收收入支配权等。税权如何在中央政府与地方政府之间划分,不仅是完善地方税所要解决的首要问题,而且是我国分税制财政管理体制的关键问题。由于我国在政治上是一个中央集权制国家,目前又处于向市场经济转轨的关键时期,所以税权要相对集中于中央政府,以确保中央宏观调控政策目标的实现,为促进市场经济健康发展创造必要条件。在中央集权的基础上,要走向地方适度分权的道路,要赋予地方一定的税收立法权。这样,既有利于地方因地制宜地开辟本地的新税源,又有利于解决全国统一立法难以适应地方实际情况的矛盾。具体包括:(1)将涉及社会收入分配公平、具有宏观调控意义、在全国普遍征收的地方税种的立法权、解释权等归中央,税收征收权和税款支配权划归地方,税收减免权适度下放到省和计划单列市一级,便于地方根据各自实际贯彻实施;(2)对于税源普遍、