行政处罚查处分离在烟草专卖执法中的实践

行政处罚查处分离在烟草专卖执法中的实践

本文分析了行政处罚查出分离机制在烟草专卖行业的运行现状，阐述了行政处罚查处分离机制的构建及在烟草专卖执法实践中的应用。指出在实践过程中，一要细化案件分离程序，明确要求，依法循序操作，把好个案关；二要对行政执法人员进行细化分工，采取主办人员办案负责制；三要坚持重大案件集体讨论。

标签：烟草专卖；行政处罚；查处分离；权力划分

一、行政处罚查出分离机制在烟草专卖行业运行现状

国家烟草专卖局在2004年6月1日制定了《烟草专卖文明执法行为规范》。这是为进一步提高烟草专卖依法行政水平，做到严格执法、文明执法，树立烟草专卖行政执法良好的社会形象，创造公平竞争、规范有序、诚实守信的烟草市场环境，针对当前专卖执法中存在的问题，进一步转变执法观念和工作作风的重要举措。本规范虽对烟草专卖执法人员文明执法进行了详细规范，也对内部和外部监督进行了详细规范，但对查处分离机制并没有更具体的明文规定。因此，探讨查处分离机制的构建及应用十分必要。

二、行政处罚查处分离机制的构建

1、行政处罚权的具体划分

根据行政处罚法及相關部委规章的具体规定，可将行政处罚运行过程分为检查、立案审批、案件审批、案件处理、案件执行五个阶段，在这五个阶段具体涉及到检查权、立案审批权、案件审核权、处理权及执行权。而这其中可以将检查权、处理权及执行权列为行政处罚实施权；立案审批权、案件处理审核权及处理权中的批准权列为行政处罚监督权。

2、具体行使行政处罚查处权力的部门划分

（1）检查权：由行政处罚机关检查部门行使。

（2）立案审批权：立案审批权包括审查和批准两部分，审查职责由执法部门大队长承担，批准则由行政处罚机关主管人负责。

（3）案件处理审核权：由立案审查人员兼顾，行政处罚机关法规部门负责。

（4）决定处理权：涉及到处罚决定的批准与案件处理，一般事务性的处理权由相关法规部门行使，批准权按规定由行政处罚机关主管人行使。

（5）执行权：由案件处理部门行使，涉及到强制执行的与法规部门共同行

使。

3、行政处罚查处权力的具体运行

行政处罚查处权力的具体运行在于将检查权与案件处理权相分离，加之立案和审核环节，由不同的职能部门来行使相应的权力，具体如下：

（1）检查阶段：在行政处罚案件中，不仅是一般程序的案件，还包括简易程序的案件，都应通过检查最后形成调查终结报告。

（2）立案审批阶段：由检查部门调查取证后，24小时内完成立案，立案审批阶段适用于所有行政处罚案件。

（3）案件审核阶段：对案件的整个检查过程适用的程序、采集的相关证据、调查终结报告、建议适用的法律条款、建议处罚内容的合理性、合法性进行整体的审查。

（4）案件处理审批：由行政处罚机关相关主管人通过整体案卷审阅后审批决定予以处罚。案情复杂和案件重大的，由相关人组成讨论小组共同讨论决定。其中相关文书等由法规部门负责。

（5）执行阶段：在行政处罚决定作出后将相关文书送达被处罚人，由被处罚人在规定的时限内自动履行，超出规定的时限或拒不履行的可根据行政诉讼法，行政复议法等相关司法解释的规定由行政机关强制执行或申请人民法院强制执行。

三、行政处罚查处分离在烟草专卖执法实践中的应用

1、烟草专卖行政处罚实行“查处合一”的利弊分析

优点：一是烟草行政执法人员具有检查职能，经常接触烟草经营户，对经营户比较熟悉，对案件调查情况了解的更为直观，建议给出的处罚更符合实际情况、节省工作量。二是案件完成中只涉及专卖行政执法部门和专卖执法主管负责人两方，工作环节少，提高了工作效率。

缺点：一是无法避免行政处罚的随意性。二是在依法行使行政处罚职能中，由于专卖行政执法人员直接接触烟草经营户，无法规避经营户的人情压力，常常处于人情和依法行政的矛盾中。三是烟草专卖行政执法部门在行使处罚职能时的处罚尺度、标准各不相同，既影响了烟草专卖部门管理的权威性，也对辖区内其他被处罚经营户有失公平。四是烟草专卖行政执法部门既要履行检查职能，又要在检查后履行处罚职能，这不但不符合法理和依法行政的要求，也不利于烟草专卖行政执法的发展和执法水平的提高。五是相对的加重了主管人责任和审签处罚决定等执法文书的负担，损害了其宏观上驾驭主管事务的能力。

总之，“查处合一”弊大于利，并不适合使用于烟草专卖体制下的行政处罚，“查处分离”则规避了“查处合一”的弊端，更有利于烟草专卖体制下行政执法的发展。

2、烟草专卖体制实行查处分离需要重视的问题

烟草专卖体制实行查处分离要求行政处罚查处部门职责分明，在合理设置岗位的基础上，承担检查取证、立案、审批、处理审核、执行的相关部门相互制约、相互监督，相互配合，在案件限时立案、限时移交、执法检查行为规范、过错责任追究等配套制度推进下，行政处罚查处分离工作机制才能不断地发挥其应有的作用。

在专卖管理中，如何做好查处分离是一项较有程序化、原则化的工作。查处分离的问题处理得当，能够推动和深化行政执法责任制工作，使之真正做到责任明确、职权清晰、操作有序、程序规范。那么如何来做好专卖体制下的查处分离工作呢？除了以行政处罚查处分离工作机制的基础为基准外，还有以下三点值得关注：

一是要细化案件分离程序，明确要求依法循序操作，把好个案关。在查处分离实施的过程中，专卖人员依法因情因地治宜，在原有基础上补充完善案件调查程序和证据相对完善及要求、案卷归档程序及要求、举报案件要求，现场证物提取摘抄件。

二是对行政执法人员进行细化分工，采取主办人员办案负责制。主办人员对案件的整个过程实行全面负责，明确了检查过程中主办人员的工作内容，协办人员的工作内容，要达到的要求，要有明确的界定，以便于责任追究。

三是重大案件集体讨论。对较为复杂、处罚金额相对较大的案件，采取集体讨论制度，从源头上保证办案过程的准确无误。

乔钰涵（1987-）女，汉族，河南驻马店人，中共陕西省委党校在职研究生，研究方向：经济管理、公共管理及法制建设.